职业教育转型与政府的产业战略问题

陈昕昕

摘 要 为适应产业结构转型升级需要，职业教育转型重点应由“设计模式”向“内生模式”转变，政府在这种转变中应重新定位角色，在对职业教育的调控和管理中应充分尊重其“内生发展”的规律，重在营造环境、完善制度、促进协调，并逐步放弃传统的垂直管理方式等。

关键词 职业教育；产业战略；转型；政府

中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2012）13-0022-05

职业教育主体、目标、形式、内容和办学效益等因素都受到社会产业需求和生产方式的深刻影响和制约，因而职业教育的同步转型是政府产业调整政策的重要组成部分，并最终成为影响产业经济转型成败的关键因素。目前，我国职业教育转型的背景因素大致可以归为两类：现有职业教育体制的不成熟不完善即转型内因；经济社会转型所带来的产业结构调整和进化即转型外因。

一、职业教育的现状与转型预期

（一）教育的体制惯性及运行封闭性

我国职业教育长期以公立职业教育为主体，其体制几乎是普通教育体制的平行移植，如有学者指出的：“多少年来，我国职业教育一直是‘计划的产物，这种办学模式可以称为‘设计模式，按照这种模式发展的职业教育，其与社会结合的紧密程度是非常有限的[1]。”虽然“设计模式”不直接等同于“计划模式”，但我国职业教育体系实际上是基于学者和政府而不是企业界的价值认识发展的，这种职业教育体系具有强烈的体制惯性，一旦社会经济转型情况超出规划预设，其体制目标就会显著偏离社会需要。

在“设计模式”下，政府主导教育资源的规划、配置和调控，职业院校的运行必然围绕政府要求，致力于教育资源的争取和院校级别的提升，而很少关心与产业界的互动。并且由于体制原因，我国职业教育与职业培训被人为分割，前者归入教育部门，后者归入劳动部门，这种二元管理体制更使得各级职业院校活动主要围绕教育性要求开展，相对于产业环境是封闭独立的。这种封闭性是我国职业教育发展的根本障碍。

要使职业教育真正与经济发展相适应，与产业人力资源环境有机结合，既有的“设计模式”办学体制应向“内生模式”转变，即将职业教育植根于经济产业之上，让产业界真正参与到职教体系中来。考虑到我国社会分层的复杂性，以及由农业经济向工业经济和由工业经济向知识经济转型同时并存的经济现状，我国职业教育未来发展应该坚持“设计－内生模式”的复合体制，即以设计的方式做战略规划和宏观调控，由内生来主导职业院校的运行和发展。

（二）教学体系的理论化或技术化倾向

现有的职业教育教学体系大致存在两种倾向，即理论化倾向或技术化倾向，前者注重理论学习，注重课堂讲授和考试，后者倾向于具体的技能学习，倡导“工学结合”“技术实习”的教学模式。教学的理论化倾向实质是职业院校传统教学模式的惯性延续，虽然受到职教界和理论界的一致批评，但由于其教学成本相对较低，且有利于学生通过“升本”的学历性考试，所以在部分院校依然存在。而教学的技术化倾向则相对普遍，在许多职业院校职业教育被简单的视为“就业教育”，课程设置趋于功利，教学内容局限于狭窄刚性的操作技能训练。然而这样的教学内容培训出的学员专业视野偏于狭窄，成长潜力有限，面对产业技术的升级和调整其就业能力也明显不足，反而与“就业教育”的初衷相背离。

教学的普适性和专业性一直是职教领域的基本课题。一方面，教育在本质上要求促进人的全面发展，并提供更好的人生机会；另一方面，职业教育必须有别于普通教育，即要求职业教育能够提供普通教育所不能提供的专业性强、职业素养高、适应力强的优质人力资源，这也正是职业教育存在和发展的根本理由。要处理好教学的普适性和专业性问题，就必须明确职业教育教学的根本目的在于提高学生的职业能力，即能力本位而非学历本位或技术本位。而职业能力则是包含专业能力、方法能力和社会能力等职业活动相关要素的综合有机体，职业能力诸要素应该如同普通教育中的德、智、体、美、劳一样有机融入和渗透到职业教育教学各类教学活动中。

（三）教育层次和结构的失衡

学历层次失衡主要表现为中等职业教育的萎缩和本科以上层次职业技术教育的缺乏和学历层次的单一。20世纪90年代中期，中等职业教育经历了一个计划经济体制下的“黄金时代”，但随着高等教育以及普通中等教育的扩张以及就业市场化，我国中等职业教育在90年代中后期以后出现了大面积滑坡，这一情况直接导致了长达十年的技术型劳动力断档，虽然近几年中等职业教育有所恢复，但仍然难以满足产业需求。我国本科层次以上高等教育主要包括学术型和工程型两类，技术型本科相当稀缺，始于20世纪90年代后期的高校扩招本可以成为技术型本科的发展契机，但由于体制惯性，扩招的生源依然流入了学术型和工程型院校或专业，甚至许多专业性学院都纷纷向综合性大学发展，由此造成了今天学术型人才大量过剩、技术应用人才稀缺的局面。中等职业教育的滑坡和技术型本科的稀缺使得我国职业教育几乎等同于“大专教育”，未来职业教育体系转型的目标之一是要建立结构完善、层次多元的职业教育体系。完善的职业教育体系一方面可以为产业发展提供多层次的人力资源；另一方面也为学生在职业教育体系内部流动和进修提供了更多选择。

专业结构失衡是我国职业教育一直存在的问题[2]。计划经济时代的专业结构失衡源于体制的僵化，而市场经济时代的专业结构失衡则主要源于职业院校办学的盲目性。由于缺少和产业界的有效沟通，许多职业院校对招生就业的功利和片面理解使得其专业及课程体系设置过分集中于热门领域尤其是新兴信息技术等第三产业领域，专业比例失衡导致人力资源市场第三产业人才过剩、第二产业人才稀缺。

职业教育与区域产业经济结合还不够密切，主要是指职业教育与地区产业不完全匹配的情况，其中尤为突出的问题是农村职业教育和农民工职业培训。农村劳动力是我国第二产业尤其是劳动密集型产业的主要人力资源，在经济转型过程中，原有的制造业基地出现产业升级，未经专门职业培训的农民工逐渐难以适应，同时部分产业向中西部转移，但中西部原有的农村职业培训体系已经萎缩，产业转移所需的劳动力资源严重不足。

二、产业转型及其对职业教育的期待

2001年底，我国经济发展进入国际化阶段，在全球化大背景下我国产业经济开始融入国际产业链，东部地区第二产业借助全球产业分工和调整获得蓬勃发展。但我国现有的产业经济总体上处于国际产业链末端，沿海出口导向型的工业中心主要以劳动密集型的代工或低端制造业为主。2008年以后，随着发源于美国的全球金融危机所导致的国际市场萎缩，以及沿海地区用工成本的上升，原有的建立在廉价劳动力基础上的粗放型产业结构面临巨大的生存压力，产业结构转型成为我国产业经济发展的现实出路。

产业结构是指国民经济各产业部门之间或产业内部的比例构成，以及产业内部或产业之间的依存和制约关系，具体而言包括宏观的一二三产业构成、中观的生产部门和行业构成及其关系、微观的产品结构以及产品内分工情况。产业转型的实质是产业结构在资源和需求推动下的动态发展，人力资源、技术变革与贸易投资、需求结构等经济参数共同构成推动或制约产业结构动态发展的基本因素，产业转移和产业重构则是产业转型的基本形式。

产业转移是指生产要素在地区或部门之间的流动。日本产业经济学家曾提出所谓“雁行模式”描述和说明日本及东亚产业国际梯度型发展的机制[3]。自我国加入WTO以来，产业的国际梯度转移和分工实际上直接造就了我国东部沿海地区的前期产业发展，而鉴于国土的辽阔和地区经济的不平衡，地区间的产业转移——即东部沿海地区业已失去比较优势的产业向中西部地区转移——将是我国产业经济发展的“自然延续”，这种转移一方面有助于东部地区的产业升级；另一方面有益于改善和平衡我国区域经济发展。但有研究指出，我国的地区产业转移尚处于相对转移阶段，且由于我国地区间不存在人力资源壁垒，所以地区产业转移方式并不完全遵循由劳动力成本所驱动的雁阵梯度模式，部分技术密集型产业而非劳动密集型产业在资源供给等因素的推动下反而优先开始地区转移[4]。制约产业向中西部地区转移的主要因素并不是基础设施或产业环境，而是在人力资源自由流通下中西部地区劳动力外流对当地人力成本比较优势的冲淡，因而中西部地区提升自身产业比较优势和产业承接能力的关键在于开发和培育自身的人力资源优势，这里的人力资源开发不应是简单的不具备比较优势的初级劳动力组织，而应是结合已有的自然资源优势以及在前期西部大开发和国防建设等战略经济活动中积累的产业基础优势，改革、规划和发展系统的职业教育和培训体系，形成一定层次和规模的技术型人力资本，为选择性承接东部产业区域转移做好准备。

产业重构和升级是产业经济转型的主要方式和阶段目标，我国目前产业转型的根本任务是东部出口外向型产业向内需型产业调整、劳动密集型产业向知识密集型产业升级、高能耗产业向低碳产业进化。产业转型升级将伴随人力资源的大规模重组和流动，劳动密集型产业向知识密集型产业演进的过渡时期将会导致就业弹性的显著下降，即产业升级将以大规模淘汰低层次劳动力冲高失业率为代价，但从长期来看，一方面，产业升级和重构将促使劳动力技能素质的总体提升；另一方面，新兴产业将会创造更多更高的人力需求，并能促进就业结构优化。在这一过程中，实现过渡时期劳动力资源重组和优化、舒解结构性失业的关键仍然在于职业教育体系能否提供优质、高效、系统、开放的职业培训和教育服务。

三、政府产业发展和职业教育的战略规划与管理

1960年，诺贝尔经济学奖获得者西奥多·W·舒尔茨（Thodore W. Schults）明确提出，人力资本是当今时代促进国民经济增长的主要原因，认为在影响经济发展诸因素中，人的因素是最关键的[5]。战后德国、日本、东亚诸国等经济奇迹佐证了舒尔茨所主张的人力资本的力量，从日本的产业教育立国到德国双元制教育的成功，世界各国历次经济转型与产业升级总是与相应的职业教育战略联系在一起。事实上，只有政府从战略高度将职业教育融入到产业发展规划中，着力于人力资源的开发，才能真正促进职业教育的内生性发展和经济能量的释放，形成职业教育与产业发展的良性联动。

（一）政府、产业界、职业院校的角色问题

政府、产业界与职业院校的角色分配及相互关系实质就是职业教育的发展模式问题，而职业教育模式一般总是深受经济发展模式的影响，当今西方发达国家的经济模式大致分为两类，即以英美为代表的新福特主义和以日德为代表的后福特主义[6]，这两种经济发展模式对职业教育的关注各有侧重，新福特主义的核心理想是由自由市场调节包括职业教育在内的各类社会活动，因而推崇职业教育的充分市场化，后福特主义则主张把职业教育作为国家和社会的公益事业，以保证教育的品质和保障受教育者机会均等。比较而言，新福特主义把经济发展完全寄希望于市场竞争，而市场的功利性对职业教育的长期发展有一定的负面影响，后福特主义更加重视劳动力素质的提高，其职业教育品质也相对较好；在教育内容方面，新福特主义在市场压力下更重视专门人力资本的教育与培训，而后福特主义则倾向于一般人力资本的充分开发，即着眼于提高劳动者的综合职业素质。

我国职业教育的公益性办学体制与后福特主义类似，但由于政府投入资源相对有限，职业教育的办学成本不得不以高额学费的形式部分转嫁给学生和家长，这显然与后福特主义的公益和公平精神相背离。与此同时，我国经济发展模式却更多地倾向于新福特主义，即产业界更多地把提高企业竞争力寄希望于各种市场因素（价格、成本、广告等）而非生产因素（质量、附加值等），因而当市场机制不够健全、市场竞争呈现无序状态时，企业的精力就完全集中于种种市场功利因素或潜规则，企业更乐于使用各种现成的人力资源而对投资职业教育和职业培训缺乏热情。在产业界的缺位下，我国职业教育多由政府“设计”而成，这样的体制与市场总会发生一定的惯性错位，而这种错位进一步扩大了职业教育与产业界的鸿沟。要改变这一恶性生态就必须调整三方的角色关系。

首先，积极干预社会公益事业这一理念决定了政府在职业教育发展中仍须承担主要责任，但相对于其他公益事业而言，职业教育既关涉国民教育福利又具有强烈的产业经济色彩，政府在调控和管理中应充分尊重其“内生发展”的规律，重在营造适合职业教育发展的社会文化空间、完善正面的产业经济环境及公平公正的人力市场环境、协调和促进产学结合机制的发生和发展、改革户籍制度、引导职业培训发展，以破除劳动力市场的二元对立。同时，在对职业教育的行政管理中逐步放弃传统分级评估和垂直管理方式，最终改为由市场来决定院校的声誉，在资源配置上加大投入的同时，投入方式应由传统的面向院校拨款改为对受教育者的直接财政援助或补贴，一方面可以真正减轻受教育者的经济负担，体现职业教育的公益性，另一方面也有利于理顺职业院校与行政职能部门的关系，促使职业院校真正面向受教育者的需求，并有助于激发职业院校与产业界互动的积极性。

其次，随着市场机制的完善以及在全球经济浪潮的荡涤和产业分工的压力下，产业界有实力、有远见的企业应尽早着眼于下一阶段的“正规比赛”，依据企业发展或转型方向全方位思考企业的人力资源战略，将企业管理的重心由物流及营销管理转移至人力资源的深度开发，而非坐等“人才馅饼”。行业内部应通过竞争与合作的博弈逐步形成以技术升级和人力资源开发为中心的高端“游戏规则”。

职业教育的“内生模式”要求职业院校必须果敢地放弃对政府的依赖，转而成为独立发展、自我约束的社会实体，通过对人力资源市场的理性分析及与产业界的有效合作来发展、壮大自己。

（二）职业教育与政府产业战略的协调问题

如图1所示，产业结构与职业教育的互动关系是多层次、多元化的，包括微观层面的产学合作问题，中观的院校专业立体体系与产业结构的契合互动，宏观层面的教育与经济共生生态和区域教育规划。职业教育与产业经济良性互动既是职业教育事业发展的良好愿景也是政府产业战略规划的重要目标[7]。

所谓产学合作即职业院校与行业企业联合培养和开发人力资源。德国、日本、瑞士等后福特主义国家对产学合作的关注一直不遗余力，良好的产学合作又反过来奠定和支撑了德国、日本、瑞士等国闻名于世的高端精工制造业。我国沿海地区粗放型制造业向集约化发展，中西部地区制造业的承接和换代都需要良好的产学合作来解决人力资源瓶颈，但仅仅通过市场自由竞争机制很难自动促使企业认识到这一点，因此政府在进行产业战略规划时有必要思考和创建能够激发企业参与职业教育积极性的产学合作机制或环境，如通过政策、税收、法律等方式鼓励新兴高端制造业成长，设立公益性培训基金以支持紧缺劳动力培训计划（基金直接支持受教育者而非教育机构），完善市场竞争机制以鼓励技术进步，发展成熟的行业协会并组织或促进职教界与企业联谊互动等。

职业院校及其专业体系与产业经济的契合与互动，关键在于人力资源市场各要素向职业教育界的正向良性反馈。所谓正向反馈是指人力资源市场的要素变动通过适当的机制可以正面引导职业院校的发展和进化，所谓良性反馈是指这种反馈的质量较高，可以真实而确切地传达产业领域对人力资源的需求。要达成这种正向良性反馈，首先要求良好透明的市场机制，二是职业院校本身应基于“内生模式”来进行自身的规划和发展。政府的作用主要在于维护市场机制，制定相关的政策和法律，并依据既定的产业规划以及政府所掌握的信息为职业院校提供信息及政策咨询[8]。

宏观层面的区域职业教育规划及职业教育经济文化环境的创建则应直接植根于政府的宏观战略规划。一方面，职业教育的发展不是孤立的，只有在整个经济文化环境以及整个社会和生产系统运转良好的情况下，职业教育才有健康发展的空间；另一方面，职业教育是整个社会系统尤其是产业社会系统的重要组成部分，因此政府只有把区域职业教育规划放到更大的社会背景中加以考察，所做出的规划才具有科学性、系统性和现实可行性。职业教育规划与政府宏观规划及专项政策规划间存在着密切的纵向及横向联系，职业教育与产业经济的协调是多维度、多元化的。

职业教育与产业经济协调一直是职业教育界关注的课题，有研究强调“内生模式”在二者协调中的重要作用，这也正是我国当今职业教育转型的一个重要目标，即还原职业教育的本来面目推动职业教育的“产业化”，在产业经济的土壤中以“萌芽—生长—调整”的方式形成新的职业教育发展模式，对于既有的职业教育体系则需要大胆脱离由政府学者设计的传统模式，转变为独立的社会实体[9]。政府在职业教育发展的角色应由控制者蜕变为环境培塑者、产业大系统及社会大系统的维护者，主要以间接调控的方式引导职业教育与产业经济的均衡协调发展。

参考文献

[1][3][4]冯根福,刘志勇,蒋文定. 我国东中西部地区间工业产业转移的趋势、特征及形成原因分析[J].当代经济科学,2010(2):1-10,124.

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[6]史慧武. 我国职业教育管理中政府职能的研究[D].天津:天津大学,2006.

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[9]徐国庆. 职业教育原理[M].上海:上海教育出版社，2007.

Transformation of Vocational Education and the Industrial Strategy of the Government

CHEN Xin-xin

(Jiangsu Vocational and Technical College of Economic and Trade Technology，Nanjing Jiangsu 211168, China)

AbstractIn order to adapt to the demand for industrial structure transformation and upgrading, the emphasis of vocational education should transform from “design pattern” to “inner development pattern”. The government should re-orientate its role, value the rule of “inner development pattern”, construct the environment, complete the rules, promote the coordination and give up the traditional pattern of “vertical management” during the control and management of vocational education.

Key wordsvocational education; industrial strategy; transformation; government