以中心镇发展为载体推进城乡一体化

乔冰,杨明文

摘要：当前，影响城乡进一步融合的深层次的体制性、政策性障碍还远远没有彻底消除。中心镇作为农村地区推进城乡一体化的龙头，必须加快体制创新步伐，尽快打破二元结构，率先实现区域内的城乡一体化发展。

关键词：城乡一体化；中心镇；县域发展；落后地区

中图分类号：F291.3 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）15-0142-02

中心镇是城乡联系的纽带，具有较强的综合辐射能力，是一定区域内具有较强的社会经济带动作用的建制镇，为带动一定区域发展的增长极。要实现城乡一体化，发展中心镇是一个重要的载体和途径。

一、发展中心镇是推动城乡一体化的载体

1.发展中心镇能提高城镇的集聚功能，促进城乡一体化的发展。农村城镇化是一个各种要素不断向城镇集聚的过程。工业集聚是要素向城镇集聚的一个重要内容。工业集聚在很大程度上依赖于城镇公共基础设施的建设水平及其完备程度。20世纪80年代以来，中国农村工业在空间布局上呈现“村村点火、户户冒烟”的高度离散状态。这与“遍地开花”的小城镇发展模式密切相关。宏观投资分散、微观投入不足造成中心镇基础设施严重滞后，对农村工业缺乏吸引力。按建设部标准，城镇建设达到“七通”要求，1平方公里大约需要1.6亿元的成本。目前，中国镇域人口平均3万、镇区人口5 216 人、平均年财政收入510 万元的。这个投资规模对大多数非县城镇来说是难以达到的。另外，城镇规模过小，基础设施难以配套。配套则不经济，无法维持正常运转，不配套又影响生产、生活，破坏生态环境。发展中心镇，既可避免以往小城镇建设低水平条件下的重复和浪费现象，又能确保社会资金的集中使用，不断提高中心镇的基础设施建设水平和集聚功能，促进农村工业的集中发展，促进城乡一体化的发展。

2.发展中心镇有利于实现农业剩余劳动力转移，促进城乡一体化的发展。发展中心镇能够促进城镇第三产业的发展。城镇第三产业的发展有赖于第二产业的集聚和人口的集中。第二产业的集聚带来外部生产规模的扩大和社会分工的加强，促进各种要素市场的发育，并为生产性服务业的发展开拓出广阔的空间。改革开放以来“离土不离乡，进厂不进城”的农村工业化道路，严重束缚了农村第三产业的发展。据统计，从1978 —2010年的三十多年间，中国农村第二产业的产值比重由26.1%提高到73.6% ，上升了47.5个百分点。而同期第三产业的产值比重只由5.3 %提高到24.1 % ，仅上升了18.8 个百分点。从第三产业的就业比重来看，农村亦远低于全国平均水平。分散布局的乡镇工业对第三产业无法形成有效的需求拉动，大大限制了小城镇对农业剩余劳动力的吸纳能力。积极发展中心镇，通过其集聚功能的提高，乡镇企业的集中布局，可以带动第三产业的相应发展，加快农村剩余劳动力向非农产业的转移速度，推动城乡一体化发展。

3.发展中心镇有利于土地资源的集约利用，促进城乡一体化发展。优先发展中心镇，通过乡镇企业的集中布局可以节省大量的企业用地。据1992 年的调查，全国乡镇企业中，集中在县城的仅占1 %，在建制镇的占7 %，其余的92 %散布于各自然村，这种状况至今仍无多大改变。乡镇企业的这种分散布局形态在很大程度上与其社区属性下的农村土地无偿或廉价使用有关。过低的土地使用价格，难以形成对土地资源集约利用，导致乡镇企业的平均用地规模远大于城镇企业标准。随着乡镇企业的集中和人口集聚，中心镇规模不断扩大，城镇建设用地的集约度随之提高。积极发展中心镇，将县域城镇发展的土地利用指标集中优先用于中心镇的开发建设，可以有效解决土地资源的浪费问题。

4.发展中心镇有利于农村工业污染治理，实现城乡环境改善。分散布局的农村工业在推动农村产业结构调整、促进农村社会、经济发展的同时，亦带来了严重的环境污染问题。国家环保局资料显示，乡镇企业已经成为中国环境污染的重要源头。“最低经济规模”决定了治污设施的不可分性，这使得点多面广、布局分散的农村工业较之于城市工业的污染治理难度更大、成本更高。积极发展中心镇，通过中心镇公共基础设施功能的完善，能够大幅度降低治污设施的单位建设成本及运营成本，实现乡镇企业经济效益和生态效益的双赢。

二、中心镇发展中需要解决的几个问题

1.土地、资源、环境、能源等外部因素制约，使中心镇粗放发展模式不可持续。中国人多地少的国情决定了必须要走集约发展的道路。而从实际情况看，由短缺经济时代发展起来的中心镇普遍缺乏外部约束环境和内部集中机制。形成了中心镇的人均用地面积都大大高于大中城市，建设用地利用率不高，功能布局分散的现象。中心镇达不到门槛规模，发挥不出应有的效益，存在着巨大的浪费。

2.中心镇对农村人口的城镇化转化能力与大、中城市相比先天劣势。中心镇的人口就业结构中，半工半农人口占有相当比例，按中小城市的规模，无法提供足够的城镇就业岗位来接纳这些人完全进入城市。问题的核心是中心镇的第三产业发展相当时期还处于落后状态。

3.镇与镇之间的同层次竞争异常激烈。在同一区域内，往往存在多个中心镇，彼此产业同构，地理位置相近，行政级别相当，规模亦相差不大，在政府主导的经济发展模式下，导致相互之间的产业竞争异常激烈，结果使竞争内耗十分严重，经济发展成果有相当部分被抵消，使每个镇都长不大，但各镇的公共服务设施各自配套，利用率难以提高，造成较大的浪费。

4.土地制度影响下，工业化的空间布局均质化、零散化。以村集体所有的土地制度，影响并决定了农村工业化以村为单位的分散布局，使中心镇为工业服务的第三产业发展萎缩，工业化对三产的带动能力受到极大限制，无法吸纳更多的人口进入中心镇，并且，由于工业布局的分散，各种为工业配套的基础设施的投入与产出效益低下，例如对污水的治理设施投入，由于很不经济，基本上不加处理直接排放，导致对环境的严重影响，最终影响到中心镇的城镇化效率低下。

5.缺乏基础设施与公共服务设施建设投入资金与机制。中心镇的发展壮大，向中小城市培育，需要有大量的资金投入城市基础设施建设与公共服务设施建设。从目前来看，普遍缺乏这方面的投入，主要原因在于还没有形成这方面投入产出的良性循环机制。财政资金如杯水车薪，远不能满足需要，而社会资金则因无利可图，回避投入。

三、欠发达地区的中心镇发展的建议

1.以规划创新促进中心镇发展。统筹城乡规划布局，是促进中心镇发展，推进城乡一体化的前提头。编制好城乡一体化发展规划，科学整合城乡资源，提高区域经济的整体竞争力，是促进中心镇发展的现实途径。要完善村庄体系规划，形成布局合理、功能优化、特色鲜明的城乡发展体系。要编制好产业发展、土地利用、交通道路及其他基础设施建设的专项规划。要加强对新农村建设的规划指导，调整和完善农村公共产品的投人和管理体制，积极引导社会资本投资于农村基础设施和公共事业，加快布局合理、交通便捷、设施完善、环境优美的农村新社区建设，提高城乡基础设施的利用率。要正确把握经济发展与生态环境保护的关系，充分考虑产业发展、人口集聚后的商贸、居住与生态用地的平衡和合理布局，实现经济社会与生态环境的可持续发展。

2.以产业发展体制创新实现中心镇发展。按照统筹产业发展思路，引导分散的农村工业向园区集中，大力发展资源主导型的支柱产业，形成区域化、规模化的特色产业基地。大力发展农村专业合作经济组织和劳动密集型的特色产业。大力提高农民的组织化程度，积极培育和发展农村专业合作经济组织和农业专业协会，做大做强农业龙头企业，带动产品基地建设，形成贸工农一体化的农业产业化经营格局。立足于本地的资源优势，大力发展特色农产品的精深加工业，通过产业链的延伸，提高农产品的附加值，增强产品的市场拓展力，创造更多的就业岗位，增加农民收入。深化和完善农村土地制度改革，按照“依法、自愿、有偿”的原则，推进土地流转，进一步发展适度规模经营。积极探索农村集体非农建设用地及农民宅基地进人市场的有效方式和途径，维护农民权益，优化城乡土地资源的配置。

3.以就业体制创新实现中心镇发展。打破城乡分割的二元就业体制，以统一就业政策、统一劳动力市场、统一管理服务，促进农村劳动力的非农化转移。建立城乡统一的就业制度，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制政策。充分发挥劳动力市场的主导作用，鼓励发展合法的民办职业中介组织，健全就业和社会保障服务组织，逐步建立与市、县劳动力市场联网的就业市场信息网络。制定农村劳动力开发就业的规划，加强对农村劳动力的职业培训。大力整合农村的教育资源，积极发展农村职业技术教育和成人教育，建立农民职业培训体系，把市场需求与农民就业需要相结合，提高农民生产技能和文化素质，增强农村劳动力的市场竞争就业能力。

4.以社会保障体制创新实现中心镇发展。逐步在广大农村地区建立和健全基本的社会保障体系，为最广大的人民群众谋利益。加快构建和完善与我市生产力发展水平相适应的农村社会保障体系，使农村居民也能分享经济社会发展的成果。完善被征地农民和非农就业人员的养老保险。加大新型农村合作医疗的覆盖面。建立由大病统筹、医疗救助和医疗服务三大体系组成的新型农村合作医疗制度，切实解决农民看病难的问题。保障弱势群体的基本生活，以完善最低生活保障制度为突破口，探索建立同一行政区域内城乡统筹的最低生活保障体制，逐步统一镇域内城乡最低生活保障标准和补助额度，加快农村五保户和城镇“三无”对象的集中供养进度，积极鼓励社会资本投资建设养老院等社会福利事业，认真应对人口老龄化的挑战。建立社会救助机制，切实做好赈灾救济和扶贫帮困工作，保障困难人员的基本生活。

参考文献：

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[3]陈俊峰.近年来中国中心镇研究述评[J].城市问题研究，2010，(11).[责任编辑 陈凤雪]