政府行为的规制与保障房的有效供给

马义坤

摘要：在中国城市住房改革的过程中，保障房建设严重滞后，集中体现为保障房供给过程中有效供给不足、供给结构失调、分配不公等。该文认为导致上述问题的原因在于在中国现行经济、政治体制下，政府行为异化，缺乏以民生为导向的政绩观所致。在此基础上，提出了一些优化保障房供给建议。

关键词：保障房；供给；政府行为

1998年的住房体制改革，标志着住房福利体制的终结和住房市场化的开始，然而多年来住房保障并未与住房市场协调发展，保障性住房供给严重不足，部分城市中低收入住房困难家庭的住房需求难以满足。在当前我国住房保障体系不完善的情况下，政府作为保障房建设的主体负有直接责任，从直观上来看，地方政府响应不积极，落实不到位引致了保障房有效供给不足。（江帆，2007）探究地方政府保障房建设失责的根源，才能从根本上增加保障房的有效供给，从而真正实现“居者有其所”的目标。

一、保障房供给过程中诸多异化现象根源探讨

面对保障房建设、分配过程中存在的问题，地方政府对保障房建设本能上存在抵制是直观原因，最深层的原因在于我国财政集权体制和垂直的政治管理体制弱化了地方政府保障房供给的激励。（贾春梅，2007）

1、政府为了增加预算内外收入而引致的“重市场，轻保障”的倾向。当前中国属于财政责任下放程度很高，但财政收入权力上收的财政集权体制。这样的财政体制下，地方政府偏向从事带来财政收入增加的事务，而尽量避免或消极抵制不能增加财政收入，甚至占用财政收入的公共服务性投入。政府不能从保障性住房建设中获得卖地收入，此外，还需要地方政府额外投入资金建设；大量建设保障房，对商品房的价格形成抑制作用，使商品房交易中的各种税收减少。使得地方难有动力去推动保障性住房项目的建设。

2、为政治晋升，地方政府偏好于可以带来经济增长的公共投资而非提供保障房。在现行的政治管理体制下，地方政府主要对上负责，而非对下负责。上级政府对下级政府考核指标主要是GDP，而保障房的数量和质量等不属于政绩考核指标。因此，在过度追求短期经济增长绩效指标的导向下，以GDP为主的考核机制引致了地方政府职能的转移和支出结构的转变。地方政府的职能逐渐向公共投资倾斜，而在保障房的公共服务领域出现了缺位。（葛扬、贾春梅，2011）资金短缺一直是地方政府强调保障房建设缓慢的主要原因。

二、政府行为的规制与保障房的有效供给

通过上述对政府行为存在问题的分析，在现有制度框架下，要解决保障房建设和分配中存在问题，应该从根本上对政府保障房支出行为进行相应的激励和有效的约束。从长远来看，而要建立完善的住房保障体系，则不得不在全面改革的基础上推进保障房长效机制的建设，这其中必然包括政治体制改革、经济体制改革以及社会改革等。

1、采取多种措施，有效激励政府保障房有效供给行为。

首先，从政府财政收入入手，改变地方政府对土地财政的依赖。优化税制、调整税收结构，从而改善地方政府单纯追求土地出让以获得财政税收的扭曲性行为，强化地方政府保障房的供给偏好。

其次，保障房作为民生工程，而政府在民生工程和经济利益的抉择中，需要政府职能由刺激经济向保障民生转变。对地方政府实行嚴格的行政问责，保证保障房建设所需要的土地和资金供应，弱化政府政绩考核中的GDP指标，强化对地方民生的考核，以严厉的行政问责调整地方资金投放。

最后，在保障房的供应结构上，重点发展廉租房，继续扩大受益面，建立以“租”为主的住房保障体系。完善廉租房的运作模式，健全实物配租和补贴结合的廉租住房制度，并以此为基础加快住房保障体系的建设，完善相关土地、财税和信贷支持政策。

2、法律约束与公众监督并用，有效约束地方政府保障房供给缺失行为。尽快颁布保障性住房相关法律，以法律的形式明确中央和地方政府的投入责任，形成对中央和地方的双面约束。同时，明确地方政府在土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任。对于没有完成保障性住房建设任务的地方政府予以何种程度和性质的惩罚，以法律的形式约束地方政府保障房供给的质量和数量问题。除此之外，对地方政府保障供给行为要实现公众监督，从而保证保障房落入真正需要的家庭手中。

3、保证政府的超然地位，使公权力受到有效控制。不受控制的权力是绝对权力，绝对的权力导致绝对的腐败，这是权力铁律。要使公权力受到有效控制，只能通过深化政治体制改革，促进政府转型。深化政治体制改革，关键是政治过程民主化，同样经济去国家化也需要民主化的辅导。民主作为一种社会治理手段，在最低层次上，民众对社会经济政策的高度参与，就是对政府行为进行辩论和协商的过程，民主随不能解决所有问题，但是，民众参与可以防止政府权力的滥用。从另一个角度看，民主为不同的利益诉求提供一个制度化的平台，有利于缓解社会矛盾，有利于对政府的权力进行监督。因此中国应该以调整结构为契机，启动政治过程民主化的改革进程，对政府的行为给予有效的监督，是解决问题的根本出路。（作者单位：四川大学经济学院）

参考文献：

[1]江帆.我国城市化进程中的住房问题与政府责任[J].理论与改革，2007，4.

[2]贾春梅.地方政府行为规制与保障房有效供给[J].宏观经济.2011，6.

[3]葛扬，贾春梅.廉租房供给不足的事实、根源与突破路径—基于转型期中国地方政府行为视角的分析[J].经济学家，2011 ，8.

[4]姚洋，民主救经济[N]，南风窗，2010，3.