我国国有企业改革中的若干热点问题

傅子恒

摘要：在市场经济条件下，自然垄断、外部性、收入分配公平等 “市场失灵”的存在以及国家战略安全需要等，是国有企业存在并要求和担当公益功能的理由，我国宪法规定的公有制主体却要求国有企业需要具备一定的盈利功能,如何确定二者的边界是我国国有企业健康发展需要面对的问题。在现阶段，我国国有企业存在市场准入限制而导致的过度垄断问题、国企 “管理黑箱”与收入分配不公问题以及国有企业上缴红利比例过低问题，需要在认真讨论中进行制度创新与制度完善等综合性解决。

关键词：国有企业改革；盈利与公益边界；顶层设计；制度创新

中图分类号：F276.1

国有资本运营、国有企业管理是一个在世界范围内普遍存在的热门问题。在我国，国有资本在所有制结构中占据支配性地位，国有资本经营、国有企业改革问题更是一个经济体制转轨过程中的重大理论与实践问题，这一问题若干年以来一直受到理论界的广泛关注与讨论。围绕近几年来我国国有资本经营中出现的一些阶段性体制与热点问题，笔者在此也谈一点认识与思考。

一、市场经济条件下国有企业存在的理由

在市场经济条件下，自然垄断和外部性、收入分配公平等“市场失灵”的存在，为国有资产的产生和存在提供了最合理的解释；同时，出于国家安全等战略性考虑以及承担高风险的新兴领域的开发，往往也是需要国有经济存在并“有所作为”的基本理由。

就物质形态而言，广义的国有资产主要包括以下四种类型：一是国家以各种形式形成的对企业投资及其收益性经营性资产；二是国家向行政行业单位拨款形成的非经营性资产；三是国家依法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产；四是政府接受捐赠、无主财产等的依法认定。①

狭义的国有资产特指经营性国有资产，尽管具体定义有所不同，但西方国家大多将国有企业界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例， 对其施加直接或间接支配性影响的所有企业。可以概括出的一些共有的基本特征体现在以下几个方面：1.国家所有的资本（包括中央政府和地方政府直接或间接的投资和参股）占企业资本总额的51%以上，在控股公司中，国家掌握控股额；2.政府在企业的经营决策方面能够施加直接或间接的支配性影响；3.在企业组织制度方面，国有企业一般也实行公司制形式，具有法人地位；4.国有企业收益主要通过从事工商经营活动获得，而非靠政府补贴获得；5.国有企业经营目标一般具有双重性质,既有盈利目标，同时肩负着一定的社会目标。②

根据2008年颁布的《中华人民共产国企业国有资产法》的定义，企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。由于我国的国有资产属于国家也即是全民所有，因此在理论上而言，国有资产管理与分配影响不仅涉及国有资产经营实体部门中的劳动、资本等要素报酬，也涉及每一个国家公民；同时，我国《中华人民共和国宪法》规定我国的经济制度以公有制为基础，决定了国有经济主体必须保持相对的控制地位，这是我国国有企业与其他市场国家国有企业的重要区别。

二、国有资产管理首先需要厘清“公益”与“盈利”的问题

国有企业存在于市场竞争不能涵盖的“市场失灵”的区域，或者因国家战略安全需要而限定竞争的领域，这就“先天性地”决定了国有企业具有在宏观调控、纾困民生中谋取“国家租金”，最大化也即是全民福祉最大化的职能，而不能是一般企业追求盈利最大化的功能，这是市场经济条件下国有企业与非国有企业的一个最主要的区别。

但在我国，因制度性质要求的国有经济必须保持控制与领导地位，决定了需要一些类型的以盈利为导向的国有企业。由此，如何划定国有企业的公益性与盈利性边界，是一个需要认真权衡与明确的问题。这也是决定我国国有企业宏观功能定位的最基本问题。

国有企业是否担当“公益”功能？基于市场经济中国有企业存在的理由已经隐含着肯定的答案。国内理论界的分歧集中在国企是否应该追求完全的盈利性方面，这是一个仍需要继续深入地研究探讨的问题，但目前来看至少有一点可以明确的是：对于盈利型企业所在行业不应当形成国有资本完全的垄断，而应该对这些行业放松准入管制，以创造各类企业进行充分竞争的市场环境，才能够体现出公平与效率目标。

而关于国有企业“公益性”议题，需要厘清的两个认识上的误区是：一是市场经济条件下为纠正市场失灵与维护国家安全而存在的国有企业的公益性，与计划经济国有企业高度控制之下普遍、完全的公益性相比是有其清晰边界的，本质上也是完全不同的；二是国企盈利与公益的关系问题，国企担当公益功能并不完全排除其为了维持正常的资本周转而允许追求一定程度上资产保值与增值，如同自然垄断行业中的国有企业“公益”与“保值增值”目标之间的统一。这种建立在公益基础之上的资产保值增值也体现出了国有企业一定程度的盈利性，但毫无疑问，这种盈利应当受到管制，不能产生没有节制的暴利。

三、现阶段我国国有资本经营中存在的热点

现阶段来看，我国国有资本经营中面临着三个方面的问题，这三个方面问题也是近年来理论界以及公共舆论所广泛关注的经济、社会热点问题。

一是国有企业因市场准入限制而导致的过度垄断问题。我国国有资本目前在下述五大领域占绝对控制地位，分别是：1.石油、石化、煤炭、电信、电网、发电、钢铁、造船、航天、军工等；2.铁路、公路、水利等基础设施；3.城市公用事业如供水、供气、供热、园林绿化、垃圾焚烧、污水处理、公交、地铁等；4.银行、保险、证券及报纸杂志出版、电影、电视广播等；5.文教及卫生医疗等。国有资本在这些领域占绝对控制地位，占比90%以上③。上述国有资本绝对控制的领域中，有一些行业因为资源过分向少量企业集中而出现过度垄断，而经济学理论已经反复证明，垄断阻碍市场竞争而导致社会整体福利损失。而追根溯源，我国国企垄断的根本原因是由于“行政准入”而非依靠市场充分竞争造成的，如何打破这种垄断局面以及对垄断型国企进行有效监管，是一个需要关注与解决的突出问题。

二是国有企业内部治理中存在的“管理黑箱”以及行业之外与国企内部不同成员之间收入分配不公问题。理论上来看，我国国有企业的“全民所有制”性质使得国有企业经营尤其是经营成果分配与“全体公民”之间存在直接的关联关系；全民所有制预示着全体公民都是股东，每一个股东应该具有企业重大经营与管理上的知情权。但现实是，作为国有资本所有者代理人的政府与国有企业经营者之间“委托-代理”关系中更易于存在的所有者缺位、内外部监督不力，以及政府权力行使中的不规范行为等各种原因，容易造成企业内部经营者存在“道德风险”与事实上的“管理黑箱”等问题，也使得官僚主义、浪费与可能存在的腐败行为——这些在政府机关中易于滋生的弊端，在国有企业中存在着。同时，垄断暴利的存在使得国有企业从业者与其他一般性行业从业者之间存在收入分配上的巨大差距；在国企内部，决策地位的不对等等原因造成的管理者强势与劳动者弱势，也使得管理者阶层与普通劳动者阶层之间同时存在收入分配上的巨大差距。上述两个方面的问题中，“管理黑箱”与内部规范问题是各国国有企业共同面临的问题，但我国因国企群体过于庞大以及政府权力边界过宽等原因，显然更加严重；因为市场体制方面的问题，行业间收入分配与国企内部收入分配差距问题，则属于我国转轨时期特有的问题。

三是国有企业存在上缴红利比例过低的问题。我国国有资本运营预算制度经过多年的讨论酝酿，到2003年国有资产管理监督管理委员会设立之后终于正式推出。2007年7月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，国家以所有者身份依法正式向国有企业收取国有资本收益，并将国有资产管理纳入财政预算管理，使国有资本收益成为政府公共预算的一部分。2007年12月，财政部和国资委联合下发《关于企业国有资本收益收取管理暂行办法》，分别对烟草电力、石化、电力、电信、煤炭钢铁、运输、贸易、施工等不同行业的中央企业分别按5%～10%的比例收缴资本经营收益。2010年10月，财政部发布《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，将资源类企业上交比例提升至15%，一般竞争企业提升至10%，军工和科研企业维持5%的比例。2012年2月，财政部进一步发布通知，从2012年起，继续扩大中央国有资本经营预算实施范围，中央国有资本经营预算编制范围在原有基础上，新增工信部、体育总局所属企业等301家，新纳入实施范围的国有独资企业按照中央国有资本收益收取政策第三类企业归类，上缴利润比例为税后净利润的5%。但即便是经历几次调整之后，上述企业上缴利润的最高比例仍只有15%，这预示着国有企业中85%的红利依旧留存在企业用于自我发展，基于上述如烟草、石化、电力、电信、银行等行业因垄断而获取暴利的事实，国企红利上缴比例严重过低的问题日益凸显，迫切需要进一步的调整。

四、改进国有资本经营的几点建议

我国国有资产管理中存在上述问题有市场经济体制下各国都需要共同面对的共性问题，也有我国独有的制度、政策设计与政府宏观管理有欠规范所带来的问题，需要多方面的认真思考与“顶层设计”进行改进。

首先是一系列基本的理论认识问题需要探讨和加以厘清。比如，国有企业是否需要弱化“盈利”功能而更多地担当“公益”功能以及二者的边界如何确定的问题；比如，如何对国有企业引进内、外部监督并使之常态化以对“管理黑箱”保持必要威慑的问题；比如，如何发挥工会的作用以真正代表劳动者与管理者对等谈判而保障劳动者利益并对企业进行有效监管的问题，以及国有资产保值与增值的实现方式、是否需要放松管制允许其他所有制企业进入而扩大竞争问题，等等。

在实践层面，现行的有效的监管措施需要强化，比如需要“硬化”既有的财政纪律如国有资产例行监督检查机制、大型国有企业巡视员与财务委派、审计制度，以能够有效发挥国资监管部门以及国有企业董事会、监事会的作用，对管理层形成有效制约；新措施需要祭出，比如需要采取包括放松准入管制、引入竞争机制以对垄断企业实行有效制衡，通过竞争打破垄断暴利以缩小与其他行业的收入分配差距，实行覆盖企业全体员工而不只是高级管理人员的全员激励机制等以规范国有企业内部的收入分配行为，采取措施消除、至少是大幅减少管理者受托进行国有资产管理中的“道德风险”等危害公平与效率的事实与现象发生，等等。

而当前最易于实施的是继续扩大国企上缴红利的范围与比例。同时，可以与央企扩大红利上缴范围与比例同步进行的，是央企上缴红利的具体使用方向的设定。目前市场呼声较高的是运用一定的国企红利充实社会保障基金，比如设立一些用于特定支出指向的专项基金（如特别疾病患者的救助基金，收入者的教育、医疗保障基金等），这些支出原本就应该是政府保障的职责范围，应由财政进行保障而不能仅仅依靠社会互助与捐赠满足资金来源；而对弱势群体的救助，正是让全民共享经济发展成果的一个具体体现。从长远来看，也可以在特定时期向全体社会成员派发红利，真正让国有企业“回归”至“全民所有制”本位属性。

注释：

①陈少晖，廖添土等，国有资产管理：制度变迁与改革模式，社会科学文献出版社2010年版，P36。

②参见曹均伟，洪登永，国外国有资产监督模式的比较和借鉴，《世界经济研究》2007 年第6 期。

③截至2008年底的数据，参见文宗瑜：中国国有企业60年的发展及其巨大影响，《国有资产管理》 2009年10期。

参考文献：

[1]曹均伟，洪登永.国外国有资产监督模式的比较和借鉴[J].世界经济研究，2007，（6）.

[2]宗瑜. 中国国有企业60年的发展及其巨大影响[J].国有资产管理，2009，（10）.

[3]陈少晖，廖添土等. 国有资产管理：制度变迁与改革模式[M].北京：社会科学文献出版社，2010.

（编辑：张小玲）