BOT与新疆兵团的基础设施建设研究

孙萍

摘要：基础设施是中国经济结构的“瓶颈”，对于地处西北边陲的新疆生产建设兵团（以下简称新疆兵团）更是如此。基础设施建设的资金来源与资金使用出现了巨大的缺口。BOT作为一种项目融资方式，所具有的长期性、缜密性、巨额性使其适合于基础设施建设。基于BOT的特点和新疆基础设施的现状，分析了新疆基础设施建设引入BOT的意义和对策。

关键词：新疆生产建设兵团 ；基础设施；BOT融资方式

中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）18-0130-02

由于未来几年新疆兵团基础设施建设的投资规模巨大，单靠政府建设存在很大的资金缺口，必须改变传统的政府运作方式，发挥市场机制的作用，多方拓展基础设施建设的投、融资渠道，以制度创新吸引各类投资主体。采用BOT模式建设很有必要。BOT作为一种项目融资方式，由于固有的特点使其适合于基础设施建设，对弥补新疆兵团基础设施建设资金缺口，加快新疆兵团基础设施建设步伐，扩大对外开放，都有重要的现实意义。

一、BOT模式与基础设施建设

长期以来，政府承担着超出他们合理能力的基础设施建设，建设资金主要来自税收和政府债务，政府承担着基础设施融资的所有风险。如今，政府债务规模已经相当大，财政负担日益严重，并给进一步举债造成了困难。在这种情况下，私人资本参与基础设施建设应运而生，并在全球掀起了基础设施私营化的浪潮。基础设施私营化具有以下的优点：（1）私营企业除适应基础设施的巨大需求及解决政府财政危机外，效率更高；（2）私营企业在项目的选择、设计、建设和经营过程中更有创新、高效等方面的优势，这主要是由利润动机、竞争和规模经济推动的。利润动机激励私营企业削减成本、增加客户，并且更有效地利用资源。而政府投资的项目在这方面激励较弱。与其他公司的竞争也迫使私营公司寻找方法来降低成本和提高服务。另外，私营公司经营许多类似的项目，有利于挽留技术人员和积累经验；在项目的选择和设计阶段，私营企业以市场为导向，以净现值为准则决策，不会考虑太多的非市场因素，因而私营企业能够选择、设计、建设出更好的项目。

BOT只是基础设施私营化的一种方式，在国际上，其他的方式还有服务合约、管理合约、租赁、特许权、BOO以及出售等。在BOT／BOO方式中，资产所有权属于公共或私人，经营维护、资本投资、商业风险由私营部门负责。持续时间一般在25．3年左右。BOT方式是新建基础设施，而不是私有化一个已现存的基础设施，而且其私营仅在特许期期限内有效，期末将转归政府。采用BOT融资方式可以把相对分散的大量资金集中起来，投资建设分散资金所不能实现的项目，取得较好的投资效益。BOT项目为银行、金融机构和私人财团提供了良好的投资机会。因此，培育资本市场，发展多种融资方式，提高直接融资比重，发展中小金融机构，疏通储蓄转化为投资的渠道，加快对民间投资的增长是金融体制改革的重中之重。BOT应允许更多的国内资会融资，除利用贷款外，还可以通过发行股票和债券等方式筹资，多渠道的筹资方式有利于降低BOT项目风险，减少筹资成本。

1.BOT的特点。BOT具有完善合理的风险分散机制，灵活多样的结构形式，复杂严密的协议约定，以及表外融资具有的债务屏蔽作用，使得BOT适合于资金规模大，风险高的中长期的基础设施建设。从基础设施建设的角度看，BOT与传统的国际直接投资（FDI）相比有以下四个主要特点：（1）投资者多以竞标的方式获得BOT项目，程序复杂，但透明度高，体现了公平、公正、公开的原则，可以有效的防止“豆腐渣”工程，提高基础设施的质量。（2）BOT前期准备阶段参与方众多，协调各方法律关系难度较大，而后期的管理相对简单。特许权协议届满，该项目不需清算，而由政府无偿、全部获得该项基础设施。（3）项目风险分担较FDI不同。BOT项目风险先由根据项目成立的项目公司大部分或全部承担，然后再由项目公司通过一系列的契约安排将风险转嫁出去。（4）项目有限追索。贷款的偿还以项目自身的经济强度为基础，即以项目公司的未来资产和收益为偿还的保证。不需要政府和境内机构提供任何形式的融资担保。

2.BOT的适用范围。BOT适用于那些可以通过向用户收费而取得收益的非垄断性但竞争性又不是太强的基础设施或基础产业。如：一定规模的电站、高速公路、铁路、城市给排水和某些能源开发项目等。

二、新疆兵团基础设施建设引入BOT的意义

（一）新疆兵团基础设施的现状

国际经验表明，基础设施投资占GDP的4％才能满足经济发展的要求。GDP每增长1％，基础设施总量就要增加1％，公路增加0．8％，电力增加1．5％，饮用水增加0．5％，通讯增加1．7％。“十一五”以来，新疆兵团GDP的增长速度多在10％以上，但基础设旒的投资方式和数量并没取得质与量的改变。基础设施建设已经明显滞后于经济发展的要求。新疆兵团的基础设施己经不能够满足西部大开发对基础设施的要求，严重地制约了新疆兵团国民经济的进一步发展，加快新疆兵团基础设施建设已成为实现新疆兵团可持续发展战略，农业现代化、城镇化、工业化“三化”战略和优势资源转化战略的前提性和基础性工作。随着新疆作为21世纪中国石油工业后备基地和原材料基地的确立，加快新疆兵团基础设施建设显得尤为迫切。必须指出的是在新疆兵团公路建设中没有民间资本投资。而同为西部省区，经济欠发达的内蒙古自治区，早在“九五”期间就开始尝试引入民间资本，以BOT方式建设经营二级以上公路522公里，累计投资21．3亿元，占“九五”公路总投资的14％。

（二）新疆兵团基础设施建设引入BOT的意义

1.有利于减轻政府的财政负担，促使国民经济持续、稳定、健康发展。基础设施是一个先导性产业，是基础，这就决定了基建要先行。巨额的基础设施投资需求进一步暴露了现已较大的资金缺口。通过引入BOT，一方面弥补了基础设施建设的资金不足，缓解了资金短缺的压力，另一方面改善了投资环境，增加政府的财政收入。

2.改善基础设施建设投融资结构。长期以来，新疆兵团基础设施建设投融资体制单一，基本属于政府垄断状态，存在着管理落后、效率低、缺乏养护等问题。随着BOT融资方式的推广，无论国外公司还是国内民营机构都可以参加基础设施建设，在坚持“谁投资，谁受益”的原则下，制定出符合新疆兵团基础设施建设投资现状的BOT项目政策，可以使投融资结构多元化，引进竞争机制，有利于加快制度创新，打破目前存在的由单一投资体制形成的行业和部门垄断局面，理顺基础设施建设领域的价格体系，改变建设由政府包办的局面。BOT融资方式打破了政府在基础设施领域的绝对垄断，在公共产品的供给中引入市场机制，起到了合理配置资源的效应。

3.改善和优化社会资本投资结构。目前，社会资本投资集中在加工工业和第三产业，投资于基础产业和基础设施的比例较低，社会资本投资结构不尽合理。因此，根据新疆兵团经济建设的具体情况，选择一些基础设施项目，鼓励和引导社会资本采用BOT融资方式进行投资建设，将有助于调整和优化产业结构。

4.促进科技进步和技术管理水平的提高。一直以来，基础设施建设存在着重建设、轻管理的倾向。这一方面给政府带来了沉重负担，另一方面存在运营效率低、服务质量差等现象。采用BOT融资方式将引进国内外先进技术和管理办法，有利于提高基础设施项目的运作效率和服务质量，推动新疆兵团基础设施技术和管理水平与先进地区接轨。

5.通过引入BOT模式，新疆兵团不仅可以在特许权期满后，无偿获得这些BOT项目有效运行的资产，更为重要的是可以先期获得该基础设施的使用，有效的缓解了基础设施的瓶颈制约。并以该基础设施的连锁效应带动相关产业的结构升级和优化。

三、新疆兵团引入BOT存在的制约因素和具体对策

1.新疆兵团地理位置较为偏远，地域辽阔，自然条件恶劣，吸引BOT投资于基础设施具有一定的难度。这就要求我们在引入BOT项目时，要用稳定、丰厚的收益前景吸引BOT投资者，承诺对基础设施服务直接或间接的最低购买量（take or pay）。当客观环境改变时，通过调整价格或延长经营期限等经济手段保护BOT投资者的利益，使投资者有充分的信心参与新疆的基础设施建设。

2.BOT项目是通过一系列的契约文件来规范参与方的权利与义务。BOT的参与方较多，包括：政府部门、项目发起人、项目公司、投资者、管理者、贷款者、中介机构、保险公司等。各方利益相互牵涉，使BOT的运作较为复杂。这就要求我们在BOT的运营过程中，用健全的法津制度来保护各方利益。而目前，关于BOT的法规还不完善，这给外国BOT投资者造成一定的顾虑。为吸引更多的资金投向新疆兵团的基础设施建设，要充分利用民族地区的政策优势，在现有的法律框架内制定有助于吸引BOT的地方性政策，并保持政策的连续性。搭建适合BOT投融资方式所需的服务平台。使BOT在新疆兵团具有良好的政策环境，力争谈判一个，成活一个。

3.BOT作为一种项目组织管理方式，有一套依国际惯例独特的运作规则和方法。特别是标书的设计、谈判和项目管理都具有较高的技巧，需要一大批熟悉BOT业务规则，掌握基础设施建设规律，熟悉新疆经济情况的专业中介咨询机构和人员。而这一点，新疆尤其缺乏。这就要求我们加大这方面机构和人才的培养。

4.坚持先试点的原则。新疆兵团内经济发展存在较大的不平衡，同时，BOT是新生事物，对其规律的认识也需要时间，建立一套能够使BOT有效运转的体系是一个需要不断探索、论证和协调的过程。因此，应该按照科学稳妥的思路，先选择基础设施的某一个行业进行试点。目前，通过对新疆兵团交通、市政建设、邮电、能源等基础设施的效益、投资回报率、风险因素等进行可行性分析，选择BOT投资者感兴趣、操作性较强的项目进行试点。在试点的过程中逐步积累经验，最后在全兵团推广。

总之，BOT的引进会加快新疆兵团基础设施的建设。从而改善投资环境，而投资环境改善会提高将来的BOT项目的成活率。这样，就能形成新疆兵团BOT和基础设施建设的良性循环。

[责任编辑 陈凤雪]