“反公地悲剧”与我国遗产旅游地管理体制改革

胡北明 雷蓉

摘要：我国遗产旅游地几乎同时存在“公地悲剧”和“反公地悲剧”现象。“公地悲剧”现象造成了遗产资源的极大破坏，使得遗产资源的保护目标没得到更好实现。“反公地悲剧”现象的存在是造成我国遗产旅游地开发不足、资源利用受限，遗产资源展示价值的目标无法实现的根本原因。本文分析了我国遗产旅游地“反公地悲剧”表现形式，并运用博弈论的分析方法，对遗产旅游地管理体制提出了改革建议。

关键词：产权；反公地悲剧；遗产旅游地；改革

中图分类号：F59 文献标识码：A

一、一场多个产权主体的利益博弈［1］

广东象头山国家级自然保护区位于惠州市北部，博罗县境内。保护区生物种类丰富，同时旅游资源也十分丰富，具有很大的开发潜力。目前，象头山自然保护区存在着两个具有明确意义的产权主体：一个是象头山自然保护区管理局，对象头山的林地及林业资源拥有所有权（使用意义上的产权）；一个是象头山小金河电站管理处，拥有小金河流域的水资源以及济公田水库等资源。在行政管理体制上，象头山自然保护区管理局隶属于惠州市林业局，而小金河电站管理处隶属于博罗县政府，在行政级别上二者是一致的。

早在21世纪初，象头山小金河电站管理处就希望依托于象头山的生态植被以及小金河迷人的水域风光发展旅游，然而，当小金河电站管理处沿小金河投入修建步行道时，遭到了象头山自然保护区管理局的阻止，因为步行道的修建占用了保护区管理局的自然林地。以电站管理处为主体的旅游开发随即夭折。近年来，象头山自然保护区管理处也萌生了发展旅游的思路，并与电站管理处进行了协商（主要解决利益分配的问题），然而，电站管理处在博罗县政府的授意下，不同意进行合作开发，以至于象头山自然保护区管理处发展旅游时，游客却被象头山电站管理处堵在了公园的大门外（公园的入口大门和进山道路由电站管理处修建并进行管理）。

我国遗产旅游地中诸如象头山一样由于存在多个事实上的产权主体导致遗产资源无法进行旅游开发或者开发利用不足的现象可以说是比比皆是。由于我国遗产地管理体制的原因，留下多个“婆婆”共同管理一处遗产地，导致的结果是遗产资源的开发不足。这实际上是我国遗产资源旅游开发中的一种典型的“反公地悲剧”现象。“反公地悲剧”是如何产生的，其表现形式是什么？“反公地悲剧”对遗产资源的开发有什么危害，如何克服和避免此类现象的发生？这是我国遗产旅游地管理体制改革必须首要解决的问题之一。

二、我国遗产地“反公地悲剧”现象分析

（一）“反公地悲剧”的基本概念

密歇根大学黑勒（Michael Heller）教授于1998年在《哈佛法学评论》上发表文章：“反公共地悲剧：从马克思到市场转变中的产权”一文中较完整地提出了“反公地悲剧”（The tragedy of the Anti-commons）的概念，认为：“公共地”作为一项资源或财产有多个拥有者，他们中的每一个都有使用权，而且没有人有权阻止其他人使用，结果使资源过度使用和枯竭；“反公共地”正好有相反的产权特性，“反公共地”作为一项资源或财产也有多个产权拥有者，但他们中的每一个都有正式的或非正式的权力阻止其他人使用这一资源的权利，最终没有人拥有有效的、实质性的使用权。“反公共地”的产权特性不是虚置、不明晰的产权，而是支离破碎的产权，导致资源的闲置或利用不足［2］。

（二）“反公地悲剧”现象的表现形式

Heller曾界定了“反公共地悲剧”的几种情况：第一，某一种产权有多个拥有者；第二，产权的非对称拥有；第三，有些物品具有一定的独立性和完整性，但是，由于多个产权所有者的实质占有和使用，使资源没有得到最优的使用，形成空间上的“反公共地悲剧”［3］。就我国遗产地而言，这三种现象都几乎同时存在。

1. 产权有多个拥有者。我国大多数国家级遗产旅游地在同一地域空间上机构重叠设置，业务各有主管部门；景区内文物、宗教、旅游等又隶属不同行政部门，由此导致政出多门、管理混乱；条条管理、块块管理导致的寻租收费积极、服务消极、矛盾扯皮不断、开发效率低下等［4］，就是一种由于多个部门代表国家对遗产资源行使产权（管理权和使用权）而导致的典型的“反公共地悲剧”现象。

2． 产权的非对称拥有。在我国大部分国有遗产旅游地中，产权的非对称拥有主要表现在对产权的界定不清，实际运行中表现为遗产资源的所有权、管理权和经营权三权混淆。根据我国现有的法律规定，大多数遗产资源的所有权属于国家所有，即全民所有。但“全民所有”在现实中表现为国家通过委托-代理的关系，地方政府往往成为了所有权的代表；其管理权根据遗产地的具体性质由文物部门、林业部门、建设部门等派出的具体管理机构进行管理；然而作为所有权代表的地方政府和行使管理权遗产地管理机构都不能直接经营国有遗产资源，在对遗产地进行开发过程中必定需要寻求第三方经营者来具体经营，也即是说，第三方经营者要想获得遗产旅游地的实际经营权必须从占有者部门获得批准占有权，还要从拥有决定用途的部门获得使用权，这些权利都要同时获得才能真正获得遗产旅游地的经营权，而事实上由于产权的非对称拥有和利益分配的原因，要做到这一点是非常困难的，或者是需要付出更大的成本。引例中，博罗县政府和惠州林业局对象头山森林公园的产权非对称拥有，两个产权主体的博弈没有能达到利益均衡是导致其至今没有进行旅游开发的真正原因，造成了对象头山遗产旅游资源的闲置和浪费。

3．多个产权的事实分割，造成遗产资源的闲置和效率低下。Heller认为某项物品具有一定的独立性和完整性，由于产权进行分割后造成了产权范围缩小，使其出售价值下降，资源没有得到最优的使用，造成空间上的“反公共地悲剧” ［2］。在我国遗产旅游地中，此种“反公地悲剧”现象也随处可见。特别是近年来兴起的民族村寨型遗产旅游地、历史文化古城、古镇的开发中，这种现象尤为突出。笔者于2006年主持“陕西省洋县华阳古镇的修建性详细规划”时，就注意到这一现象。华阳古镇居于陕西洋县华阳镇，南距洋县县城76公里，是秦岭南坡腹地的重镇。华阳古镇是历史上有名的古道驿站、古军事要冲、古经济政治重镇。古镇内以文武官员衙门、客栈、当铺、酒楼、茶楼等明清建筑群形成的一条长约600多米华阳老街道，保留了较为完好的陕南明清时期古镇风貌。2007年，洋县政府选择打造华阳古镇，当地政府的一个发展思路就是引入开发商对华阳古镇进行整体开发和包装，然而当政府欲通过房屋置换的方式，将古镇所有民居进行整体转让，出售经营权给开发商时，缺遭到了部分居民的反对。开发商后来只获得了部分古民居的经营权，政府从本次经营权出让中只获得了远远低于开发商预期的报价水平，一个最主要的原因开发商认为，由于没有能够获得整个古镇的民居的经营权，部分居民由于自己经营大大地影响其经营收益。

（三） “反公地悲剧”现象对我国遗产旅游地管理体制改革的思考

对于反公共地悲剧造成的福利损失，黑勒［2］主要用莫斯科街道的事例定性地说明“反公共地”造成了资源闲置；Buchanan［6］用微积分证明了“反公共地悲剧”现象造成的潜在收益损失；我国寇宗来［7］（2002）用微积分对“捕鱼模型”的抽成条件下的福利损失进行分析，证明了反公共地造成的资源利用不足；陈广汉、张光南（2004年）［5］认为“反公共地悲剧”现象还会造成一些资源浪费，给社会带来直接损失。

“反公共地悲剧”在我国遗产旅游地的开发中并不鲜见，由于体制的原因，我国大多数遗产资源的产权往往属于各个部门交叉管理①，遗产资源的开发使用需要这些部门的许可，任何一个部门都可以依据自己的部门法阻止其他人使用，造成我国遗产旅游地“反公共地悲”现象的发生。我国遗产旅游地中的“反公地悲剧”现象大体分为以下几种类型：

第一类：有几个部门同时拥有正式或非正式的排他权，并利用排他权阻止其他人对资源的使用，造成资源的闲置。如论文前面分析的广东博罗县象头山国家自然保护区的开发就面临着博罗县小金河电站管理处和象头山国家自然保护区管理处同时对象头山拥有正式产权的现象，正是多个产权属性的存在，致使象头山旅游区的开发一直停留在规划阶段。

在我国，对于类似于象头山国家自然保护区的全民所有的财产，虽然以国家为代表，但国家又将它分割给了“条条”或“块块”的政府机构进行支配，这些高层次的“条条”、“块块”，再把它逐级分给自己所属“条条”、“块块”或部门。这些条块交叉的并存管理模式，正是造成我国很多遗产资源的开发利用不足甚至闲置的“反公共地悲剧”现象的根本原因。

第二类：有几个部门同时管理某个遗产资源，根据规定，企业的投资项目往往需要各个管理部门的批准盖章，缺一不可，于是这些部门就拥有了事实上的阻止权，阻止外来资本投入遗产地的开发，使遗产资源的开发价值遭受损失。

我国大多数遗产地的遗产资源的管理现状是“多龙治水”，多个部门分割行使职能。对于任何准备投资进入遗产地旅游开发的企业来说，要想获得遗产资源的开发权必须要获得多个部门的审批。这种分割行使遗产资源所有权的权力，结果正如布坎南牧羊人放牧模型分析的那样，不可避免地导致我国遗产资源的潜在的旅游收益的损失。

第三类：各个管理部门对遗产旅游开发中收取各种名目的费用，正如寇宗来的“捕鱼模型”分析显示，“抽成”增加生产的边际成木，使外来投资企业减少产量，资源利用不足。

可见，我国遗产资源的开发中存在“反公共地”悲剧，它给遗产资源造成巨大的福利损失（遗产资源的开发价值的实现），是社会利用资源的“悲剧”。

针对这现象，我国很多专家学者也提出了很多的改革建议，其主要观点不外乎对我国遗产资源建立排他性产权、私有化我国遗产资源的产业和以及对遗产资源产权进行分割等等观点［5］。笔者认为，这些观点都忽略掉了我国大多数遗产资源国有产权属性这一根本特征，因此提出的诸种思路和解决方案在实践中都没有得到很好的实施，也无法得到实施。因此对于我国遗产旅游地现存的“反公共地悲剧”现象，笔者认为解决办法可从如下几种思路考虑：

1. 对于以实现遗产资源开发目标为主的遗产资源，将遗产资源分割的产权通过市场售卖（也即现在通行的经营权的转让），使得遗产资源最终能得到利用，“反公共地”的悲剧最终能得到避免。

“反公共地悲剧”最终造成了遗产资源不能得到充分的利用，从遗产资源的管理目标来看，其开发目标没能得到充分实现。实践证明，遗产资源的开发价值（这里可以理解为遗产资源的经济价值）实现效率，市场是最有力的工具，因此通过遗产资源经营权的市场转让，通过引入市场资本明确遗产资源的经营主体，最终可以避免遗产资源的“反公共地悲剧”。

值得注意的是在进行遗产旅游资源经营权转让过程中容易产生“寻租”现象，出现“零转让”和“负转让”的情况，因此在遗产资源转让经营权过程中，必须建立制度性监督机制，对转让程序、转让主体及转让价格等等进行规范。

2. “公共地悲剧”是由虚置、不明晰的产权引起的，通过明确产权避免“公共地悲剧”；而“反公共地悲剧”是由于支离破碎的产权引起的，所以最根本办法就是通过政府的管理体制的改革，颁布明确的法律条文，重新安排产权，形成统一、整合的产权。

我国遗产旅游地一般涉及多个部门，多部法律法规的同时约束，各个部门的利益冲突、法律和法规适用性的冲突，都是造成目前我国某些遗产旅游地“有法不依”、违规经营的根本原因。因此急需一部法规，从更高的角度来将各个法律和法规进行统一起来，协调目前交叉、重叠甚至矛盾的相关法律规范。通过体制的构建，对于以保护目标为主的遗产地而言（如世界级遗产地）构建独立的、统一的管理主体，如世界级遗产地成立遗产管理局统一进行管理，整合过去由建设、环保、文物、林业等多个实权管理部门分割产权模式，是我国遗产地管理体制改革的首要任务，也是当务之急。同时，对于以开发目标实现的遗产地，通过经营权转让的模式，明确由市场投资主体进行遗产资源的经营和管理，整合遗产资源的经营权和管理权。

在国有企业改革中，国务院通过组建“国资委”代表国家管理国有资产（主要指大型国有企业）的管理体制改革方式，实际上就是要解决国企产权的问题，核心是明晰产权，实行产权重组，同时对于大型国有企业的资产将采取中央政府的集权管理的模式，纳入中央政府的直接管辖［8］。这种管理模式无疑对我国遗产旅游地管理体制的改革具有较强的借鉴意义。对于我国世界级的遗产旅游地而言，可以在统一的遗产法的基础上，组建国家遗产管理局，负责我国世界级、国家级的重大遗产旅游资源的管理和经营。

3. 多个产权主体对同一遗产资源拥有产权时，为什么一方发起对遗产资源的开发利用时，另一方会选择对该方使用遗产资源权力的阻止？从根本上说，是多个产权主体利益博弈未达到均衡的结果。

从引例中，我们可以看出，事实上两个明确意义上的产权主体都有发展旅游业的强烈渴求，由于两个产权主体未能达到博弈均衡（利益分配上无法达成一致），因此一方选择选择单独发展旅游业时，另一方选择阻止其利用其资源，造成双方都无法发展旅游业。只有通过对双方合作发展旅游业的行为予以奖励，或者对不合作方采取行政处罚的方式，这样才可能使双方回到同一条利益链上来，对发展旅游业采取合作的态度。也即是通过提高各个产权主体“准许他人使用”的收益，或降低各个产权主体因为阻碍他人使用而产生的收益，才能改变“反公共地悲剧”的利益驱动机制［5］。

（四）多个产权主体合作发展旅游业的博弈分析

由前面的分析可以得出，造成我国遗产旅游地“反公共地悲剧”现象一般是由多个部门参与博弈而未达成均衡造成的，而且他们按照一定的先后顺序作决定，每个人的决定都对最后的集体行为产生影响。

1. 模型假设。这里为了说明方便，我们假设只考虑两方同时博弈情况（多方同时博弈并不影响这里的博弈分析结果，一个简单的方法是，我们选取某一个部门作为参与博弈的一方，剩下的部门作为博弈的另一方）。这里以前文分析的象头山自然保护区的旅游开发作为案例，象头山遗产资源的拥有者保护区管理局（A）和电站管理处（B），他们都有权阻止另一方对象头山景区进行单独开发。假设A和B具有相同的否决权和对称的收益。在这个博弈中，“阻止”是指阻止其他拥有者单独对象头山进行旅游开发，“合作”是指允许另一个拥有者单独开发。于是，象头山旅游开发的“反公共地悲剧”就形成了典型的“囚徒困境”模型：尽管任何一方单独开发旅游业而另一拥有者不阻止其开发行为，每个拥有者都受益，象头山森林公园最后仍然闲置没有开发。

如果象头山资源拥有者都合作，比如，自然保护区管理局和电站管理处都同意将他们的象头山旅游资源的经营权卖给第三方（C），则情况就变得与单一私有产权一样，象头山遗产资源能得到充分利用。通过合作，A和B都能在博弈中得到最大的收益，假设合作的收益都是5个单位，则总收益是10。当A和B都阻止对方单独开发象头山时，即象头山不进行旅游开发，处于闲置状态时，各自收益都是3，即排他权本身的价值为3。象头山通过引入第三方资本进行旅游开发时政府部门可获得4个单位的旅游收益，此时第三方企业C也获得了旅游收益4，即象头山通过旅游开发可创造8个单位的旅游收益。

当一方采取合作态度同意对方单独经营象头山时，收益最高的是采取阻止态度的另一方。为什么A能通过阻止B的使用行为得到更大的收益呢？因为，当A和B都阻止的时候，象头山不开发的时候，A获得收益3；而当B采取合作态度，允许A单独开发的时候，A通过单独经营景区只能创造旅游收益6②，假使旅游收益在A和B两个部门平分，A和B收益都变为3+3=6，但事实上A往往凭借其经营景区的权利，在收益的分配上往往采取有利于自己部门的分配方案（比如通过人为增加经营成本、做假账等手段），假使A获得了5个单位的旅游收益。而B只获得了1个单位的旅游收益，此时A的总收益为3+5=8，而B获得了3+1=4个单位的收益。如图1。

2. 博弈分析。显然，当B选择合作的时候，A的最优方案是选择阻止，此时A采取自己经营可获得最大的收益，当B选择选择阻止的时候A的最优选择看上去应选择合作，因为获得了由于B独立经营带来了1个单位的旅游收益，但事实上A仍然选择了阻止，原因是B独立经营时A需要为由于旅游开发带来的生态环境的恶化等负面因素支付2个单位的成本，这个成本由于B在经营时，并没有纳入整体经营成本中，留给了A单独承担，因此事实上A此时的收益仅为3+1-2=2。

因此由于利益分配的原因（事实上分配不平等），A和B在此囚徒困境博弈中最后的选择结果都是选择阻止的方式来达到纳什均衡，资源最终闲置，导致遗产资源的“反公共地悲剧”。

3. “囚徒”解困。这场博弈中，博弈双方都作为政府职能部门，都对象头山资源的旅游开发拥有所有权（代表国家行使），双方由于利益分配的原因，都可以利用手中的权利选择阻止另一方对象头山资源进行单独旅游开发，造成了遗产资源事实上的“公地悲剧”。

造成这一“囚徒困境”的根本原因是博弈的某一方的单独开发，另一方认为在此开发中，没有获得实实在在的好处。因此必须引入第三方C（比如由更高一级的行政机构惠州市政府出面成立独立于这两个博弈机构的独立开发公司，或者由由惠州市政府出面引入市场资本企业）独立开发，博弈双发以资源多少入股的方式分得旅游开发的收益，此时原博弈的双方才会由博弈的对手关系变为博弈伙伴关系（此时，博弈变化为开发公司与A和B组成的资源拥有者之间的博弈，A和B成为了利益一致的博弈合作方。）

引入第三部门的开发，一个前提条件是原博弈双方A和B都应该采取合作的态度（此时的合作变为允许第三方C进行独立开发），要想原博弈双方A和B都采取合作策略，政府除了引入第三方C独立开发外，还不足以改变A和B的博弈策略。因为此时的博弈演变为A和B资源拥有方（D）与第三方C的博弈，其博弈结果是D选择不合作，而C也因为D的不合作，增加了开发成本，选择退出了对遗产资源的开发。事实上，我国大部分遗产地在进行招商引资时，吸引不了市场资本的介入，一个重要的原因是资源拥有者提出的苛刻条件，致使市场资本认为旅游开发无利可图，或者利润微薄，选择退出。

因此，作为更高一级别的政府，要想对遗产资源进行开发，除了引入第三方的介入外，还必须对原博弈双方（遗产资源事实上的拥有者）采取行政权力予以干预，如对合作部门进行奖励（增加其从旅游开发中获得的旅游收益），同时对不合作方进行惩罚（减少其从旅游开发中获得的旅游收益）。此时的博弈矩阵变为：

假使政府采取对合作部门采取奖励措施（由政府从转让经营权收益中补给），为2个单位，同时对不合作部门采取惩罚措施，罚金为2个单位，此时的博弈矩阵改变为图2，改变了原博弈单位A和B的博弈选择，最终A和B都选择合作方式，允许第三方对遗产资源进行独立开发，从而避免了遗产资源的“反公地悲剧”现象的发生。

三、结论及改革建议

遗产资源的“反公地悲剧”是造成我国遗产旅游地开发不足、资源利用受限、遗产资源展示价值的目标无法实现的根本原因，极大影响了某些贫穷落后遗产旅游地经济的发展。我国的遗产旅游资源管理体制改革的深入很大程度上取决于产权制度的改革。反公共地悲剧对我国的遗产旅游地管理体制的改革具有非常重要启示，然而并未得到应有的重视。

我国遗产地的“公地悲剧”和“反公地悲剧”现象几乎都同时存在，一个最主要的原因是对于具体遗产旅游地没有认清其主要的管理目标。“反公地悲剧”的存在极大影响了我国遗产资源开发目标的实现，而“公地悲剧”现象又造成了遗产公共资源的极大破坏，使得遗产资源的保护目标没得到更好实现。

因此，对于我国遗产资源管理体制的改革，必须首先要认清这两个目标在具体遗产地的主从关系。我国的遗产资源管理体制的改革不能笼统地概况为建立排他性产权、私有化和产权分割。遗产地“公地悲剧”的解决，更好地实现遗产资源保护目标，一个最好的模式是通过对重要资源（世界级遗产地、国家重点遗产地）建立统一的产权主体，统一的管理主体，采取非赢利经营模式。相反解决我国遗产地“反公共地悲剧”问题，实现遗产资源展示价值、经济价值的开发目标可以通过将分割的产权进行市场售卖（转让经营权）；重新安排产权，整合产权；对产权拥有部门建立奖惩机制等办法避免。

注释：

① 由于我国遗产资源的管理体制的原因，大多数遗产旅游地同时隶属于建设、文物、宗教、林业、环保、水利等多个部门的条条管理，同时又由于遗传资源的等级和地理位置属性又分别受到各个地方管理部门的实际控制，即块块管理。

② 笔者注：由于A作为资源管理机构，受制其市场经营能力、投入资本等因素，由政府部门自己经营景区创造的旅游经济效益往往低于由第三方资本介入的企业经营收益。

参考文献：

［1］ 胡北明主持,广东省博罗县旅游发展总体规划［Z］．成都来也城市策划规划设计有限公司,2007.

［2］ Heller, M. The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets［J］．Harvard Law Review,1998,111(3):621-688.

［3］ 杨勇.从“公共地陷阱”到“反公共地悲剧”——基于利益相关者视角的旅游资源经营行为分析［J］．四川师范大学学报(社会科学版)，2008,35(3):137.

［4］ 张晓.中国自然文化遗产资源管理体制改革与创新［J］．经济社会体制比较, 2001 (4) : 65-75.

［5］ 陈广汉,张光南. “反公共地悲剧”与我国的经济体制改革［J］．东南学术，2004（5）:84.

［6］ J James M. Buchanan and Yong J. Yoon. Symmetric Tragedies:Commons and Anticommons［J］．Journal of Law and Economics，2000，43（1）.

［7］ 寇宗来.反公共地悲剧:一个捕鱼模型［J］．世界经济文汇，2002（5）.

［8］ 高洁,张奋勤.政府公共管理中的“反公地悲剧”与“大部制”改革［J］．社会经济体制比较，2008（6）：140.

Tragedy of Anticommons and Reform of Management Systems in Heritage Resorts

HU Bei-ming,LEI Rong

（Economics and Management Department of Sichuan University of Science and Engineering，

Zigong 643000,China）

Abstract： There is “tragedy of commons” and “tragedy of anticommons” phenomenon at the same time in China′s heritage resorts. The “tragedy of commons” phenomenon has leaded to great destruction of heritage resources and not achieved the protection target of heritage resources better. And “ tragedy of anticommons” phenomenon is the underlying causes causing the inadequate development, the limited utilization and a missing demonstration of heritage resorts. This paper analyzes China′s heritage tourism form of expression of tragedy of anticommons,and proposes reforms advice on management system of heritage tourism by using game theory analysis.

Key words：property; tragedy of anticommons; heritage resorts; reform

（责任编辑：刘春雪）