行政补偿制度的健全与完善

王太高

在征地补偿中，长期以来，只有土地所有权人才被认为是被征收人，这使得广大农民这个土地的真正使用者在土地征收中始终处于被动地位，没有任何参与权和话语权，其土地利益往往得不到重视和保障。因此，在完善我国征地补偿制度过程中，应当高度重视并切实保障农民作为集体土地使用权人的利益。

行政补偿是与行政赔偿相对应的法律制度，是指国家对行政主体（主要是行政机关）不法行为造成相对人的权益损害予以填补的制度。我国目前的行政补偿制度散见于单行的法律、法规中，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）提出，“要建立健全行政补偿制度”，“完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。”这表明，建立和健全行政补偿制度已经纳入了我国法治政府建设的基本框架，并成为我国全面推进依法行政的重要任务之一。

行政补偿制度的建立与发展现状

1950年制定的《城市郊区土地改革条例》第九条规定，“国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业用地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”这是新中国最早的行政补偿制度。2004年修改后的《宪法》第十条、第十三条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地、公民的私有财产“实行征收或者征用并给予补偿。”宪法的这一规定为我国在新的历史时期建立与完善行政补偿制度奠定了坚实的基础。从现有的法律规定来看，我国行政补偿制度主要有征收补偿、征用补偿和行政活动调整补偿等三种类型。

征收补偿是指国家基于公共利益的需要依法强制取得公民、法人或者其他组织财产权时而为的补偿。由于征收客体及征收方式的差异，这种类型的行政补偿在实践中又有三种表现形式：一是征收集体土地所有权的补偿。《土地管理法》第四十七条第一款规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”；二是征收城市房屋的补偿。《城市房地产管理法》第六条规定，“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”国务院为此专门出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）；三是准征收补偿，即没有正式的征收行为，但公民、法人或者其他组织的财产权因国家公权力的行使而受到侵害时的补偿。例如，为了保护生态环境，我国当下实行严格的森林采伐限额制度，这样一来许多集体所有的林木，以及公民个人承包国家或集体荒山种植的林木，尽管其所有权仍然得到法律认可和保护，但处分权却受到了限制甚至丧失，这就是准征收，国家对此也要给予相应的补偿。

征用补偿是指国家基于公共利益的需要强制使用公民、法人或者其他组织的财产权时而为的补偿。例如，《突发事件应对法》第十二条规定，“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”其他如《人民警察法》、《国家安全法》等等，都有类似的规定。

行政活动调整的补偿与公法上的信赖保护原则有关，是指国家对公民、法人或者其他组织因信赖公权力行为所造成的损害而给予的补偿。例如，《行政许可法》第八条第二款规定，“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”在此基础上，《纲要》将其拓展到全部行政活动中，即“行政机关……因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”

行政补偿制度存在的主要问题

上述法律规定在保障相对人合法权益方面已经发挥了非常重要的作用，但是对照“国家尊重和保障人权”的宪法原则，现实中的行政补偿制度还有不小差距，存在的问题主要有：

公共利益内涵不清，外延过于宽泛，往往导致征收权的滥用。依现代法治理念，公民合法的财产权受法律保护，不受侵犯。因此，从国家的角度看，公权力侵害相对人财产权的行为之所以能够被视为合法的，是因为出于公共利益的需要；站在相对人的立场上，个人之所以要忍受国家的这种侵害，同样与公共利益需要有关。实践中，无论是国家征收集体土地，还是征收城市中个人或单位的房屋，抑或是行政机关单方面地撤回或变更已经生效的行政行为，都必须立足于公共利益的需要，否则就不具有合法性，所谓的行政补偿也无从谈起。可见，明晰公共利益的内涵与外延是行政补偿的前提和基础。而现实情况是，我国立法普遍并未对公共利益这个范畴作出界定。以征收补偿为例，2004年修改后的《土地管理法》、2007年颁布的《物权法》均没有对公共利益作出说明，这就使得在土地征收实践中，作为征收人的政府和被征收人的农民都不重视对公共利益进行论证，现实中土地征收的泛滥与矛盾冲突大多与此有关。《征收与补偿条例》是个例外，其在第八条以列举的方式对公共利益的需要进行规定，并肯定法律、法规可以对其他公共利益需要作出新的规定，但是从实践来看，该条例却未将国家机关建设用地这个世界范围内当然的公共利益需要纳入列举的范围。此种状况非但不能说明我国的国家机关建设用地不是公共利益需要因而不会启动征收程序，相反却说明我们的立法对于公共利益外延界定不清，说明在我国征收实践中对公共利益的认定相当随意，普遍存在着征收权行使不规范的情形。

补偿的范围过于狭窄，遗漏了许多应当补偿的情形。例如，在我国农村实行土地承包经营的情况下，对集体土地的征收不仅涉及到所有权人的利益，而且也影响到承包相应土地的农民个体利益。然而按照《土地管理法》第四十七条的规定，土地征收补偿中并不包括对承包经营权等用益物权的补偿；在城市房屋征收补偿中，谁都清楚地知道，征收的目的不是地上的房屋而是借道房屋拆迁获取其下的土地使用权，但是《征收与补偿条例》第十七条以穷尽列举的方式（即列举后不设概括兜规定）将补偿的范围限定为被征收房屋价值的补偿，搬迁、临时安置的补偿，停产停业损失的补偿等三种，根本没有涉及到对房屋所有权人依法享有的国有土地使用权的补偿；而在征用补偿中，多数情形只是规定对征用造成损失的补偿，至于对征用行为本身是否补偿常常语焉不详。

补偿的标准不明确，导致补偿的结果缺乏公正性。在行政补偿的法律规定中，有相当数量的立法表述是“合理补偿”、“适当补偿”、“相应补偿”、“依法补偿”、“依照国家有关规定给予补偿”，甚至就是“补偿”二字，这种不确定法律概念使得权益受损人往往得不到充分或公正补偿。例如，《野生动物保护法》规定，对保护野生动物所遭受的损失，由“当地政府给予补偿”。但在云南西双版纳亚洲象自然保护区，保护区民众得到的补偿额占损失量始终不足10%；而治沙英雄石光银，其在上世纪80年代承包了荒地植树造林，等到林木成材时却因“三北防护林”建设而一颗也不能砍伐，其巨额投资补偿至今也没有说法。即使是征地补偿、城市房屋征收补偿制度列举了部分应当予以补偿的对象，但是补偿的标准仍嫌模糊、抽象。以土地补偿费为例，虽然《土地管理法》第四十七条确立了“产值倍数法”这种颇具操作性的规定，但是这种只考虑被征收土地用途的“一刀切”作法，既无法反映地区经济发展水平、人均耕地面积、土地位置等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。从实践来看，由于补偿什么、如何补偿的法律用语不明确、不统一，直接导致了是否补偿、补偿多少的随意性，甚至干脆就是政府单方面说了算。显然，这种随意补偿既不利于私人合法权益的保障，客观上也催生了行政补偿中的不平等现象。

过于单一的补偿方式不利于保护相对人的合法权益，尤其是无法保证失地农民的生活水准不因征收而降低。在征地补偿中，安置补偿因时代的变迁已经退出历史舞台，给付金钱成了征地补偿的主要方式。面对经济社会迅猛发展的现实，特别是我国农民生存能力普遍低下且缺乏充分社会保障，这种“绝卖”式的补偿或许可以带来农民的一时“富裕”，却无法保证被征地农民及其后代维持原有的生活水平。

健全与完善我国行政补偿制度的基本思路

行政补偿是一项极为重要的国家责任，对于人权保障意义重大，在法治和宪政建设中具有重要地位。为了促进我国行政补偿的完善，推动行政补偿统一立法的进程，应当重视并着重解决以下几方面的问题：

规范并限定公共利益范围。无论是征收补偿、征用补偿，还是行政活动调整的补偿，作为补偿的原因行为必须源于公共利益的目的。因此，严格公共利益的范围就成了健全和完善行政补偿制度、保障相对人合法权益的首要问题。然而公共利益作为一个不确定法律概念，抽象而难以明确定义，因此立法在规范公共利益问题上应当独辟蹊径。参酌域外的经验，理论界已经形成了以下两点共识：一是对公共利益进行类型化列举，通过类型化的方式使得公共利益在行政和司法实践中具有可操作性，一方面可以指引征收等行为的规划和启动，同时也能防止个别地方政府以公共利益为名滥用征收权。需要指出的是，由于公共利益的外延非常广泛，因此类型化的重点应当主要针对土地征收和房屋征收，并且不应当寄望某一部法律对全部公共利益类型进行列举。也就是说，相关法律如《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等应根据其调整对象分别作出有针对性的规定，并尽量避免遗漏该领域的重要事项。二是完善公共利益的程序保障机制。说到底，公共利益所体现的是一种价值追求，因此将抽象的价值问题转换为技术性的程序问题，尤其是在公共利益这种价值判断发生争议时，将其纳入程序控制的范畴，借助于程序的客观性、公开性，让争议的利益相关方广泛而充分地参与，增进彼此的理解、认可并形成共识，无疑有助于缓和与化解冲突。因此，对于那些不在立法列举范围内的公共利益需要，应当通过制度化的公众协商参与机制，直至将争议提交法院，借助司法程序加以判断和认定。

扩大行政补偿的范围，尤其是在征地补偿和房屋拆迁补偿中，要重视对土地使用权人用益物权的补偿。在征地补偿中，长期以来，只有土地所有权人才被认为是被征收人，这使得广大农民这个土地的真正使用者在土地征收中始终处于被动地位，没有任何参与权和话语权，其土地利益往往得不到重视和保障。因此，在完善我国征地补偿制度过程中，应当高度重视并切实保障农民作为集体土地使用权人的利益。事实上，《土地管理法》并非无视被征地农民的权益保障问题，如该法第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”这里的使用权人当然包括作为土地承包经营权人的农民。然而，该规定在随后的第四十七条有关补偿范围的规定中却被忽视了。值得注意的是，《物权法》第一百三十二条强调“土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿”，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）也要求，“赋予农民更加充分而有保障的土地经营权，现有土地承包关系要稳定并长久不变”，并强调征地活动“不得损害农民土地承包权益”。这就是说，承包经营权是一项长期稳定的物权，因此农民作为承包经营权人当然而且必须作为被征收人对待并给予相应的补偿。同样的道理，在城市房屋征收中，只有重视对房屋产权人依法享有的土地使用权补偿,才能保证被拆迁人的生活水准不因拆迁而降低。虽然该补偿涉及到土地“溢价”归公还是归私的认识分歧，世界各国的做法亦不完全相同，但是倘若完全无视被征收人用益物权的存在，显然是片面的。

明确规定行政补偿原则，重视该原则对补偿活动的规范和统领。从世界范围来看，行政补偿原则有全面补偿、合理补偿、公正补偿等等。鉴于我国的实际情况，应当确立全面补偿的原则，并以被征收人生活水平不因征收而降低为底线。因为在征地或房屋征收中，“原物权人不是只转移权利，与物权不可分离的物上固有负担，须随物权的转移而转移。固有负担实际上是物权人对他人特定义务，不能允许以物权转移规避物权人应尽的义务。”所以，征收补偿的实质就是新的物权承受人所接转的义务，这种义务当然包含着维持被征收人现有的生活水平。对此，立法及党的文件也不回避。例如，《物权法》第四十二条规定，征地补偿应当“保障被征地农民的生活”，“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。而十七届三中全会的《决定》亦提出，要“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”由于补偿实际上是征收、征用或者撤回、变更行政行为合法有效的构成要件之一，因此不仅征收补偿，而且在征用补偿、行政活动调整补偿中也应当坚持全面补偿的原则，才能最大限度遏制行政机关发动征收、征用或者调整行政活动的冲动，才能真正保障相对人的合法权益，并保证相对人生活水平不会因此而降低。

在金钱补偿的基础上，探索多样化的行政补偿方式。毫无疑问，以金钱来补偿受害人所遭受的损害具有相当的合理性，特别是对于征用和行政活动调整补偿更是如此。但是在征收补偿中，单一的金钱补偿在某种程度上已经造成了失地农民成为种田无地、上班无岗、低保无份的“三无”人员。事实上，早在1950年代我国土地征收补偿就已经确立了土地调换、安置、给付金钱等多样化的补偿方式，因此行政补偿立法应当在明确多样化补偿方式原则规定的基础上，支持并给予实践创新的空间，以保证被征收人的正常生活不受影响和降低。

完善与行政补偿有关的救济机制建设，保障利益相关方在行政补偿中的诉权。作为行政补偿的原因行为，无论是征收、征用还是行政活动的调整，都是行政权的行使，利益相关方对此若有不同意见依法应当享有当然的诉权，这是现代法治的题中之义。然而《行政复议法》第三十条规定，对土地征收的行政复议决定为最终裁决，这实际堵塞了公民试图寻求司法救济的通道；而《土地管理法》规定，对补偿标准的争议要先由县级以上地方政府协调，协调不成再报批准征地机关裁决，这里虽未否认公民的诉权，但是繁琐的前置程序往往迫使公民望而生畏而另做选择。因此，在健全和完善行政补偿制度的过程中，必须对这种不利于保障相对人合法权益的制度予以调整和改革。（作者为南京大学法学院教授、博导）