政府购买公共服务研究

李斌

摘 要： 政府购买公共服务是政府提供公共服务的一种新理念、新方法，它有利于实现政府职能的转变，有利于提高公共服务的供给效率，也有利于促进社会组织的发展。积极推进这项改革，需要树立服务型政府理念，健全政府购买公共服务制度，完善监督和评估机制，促进社会组织的发展，同时也需要为其营造良好发展环境。

关键词： 政府； 公共服务； 供给效率

中图分类号： D625文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0040-03

The Research on the Government Purchase of Public Services

LIBin

（The CPC Party School of Nanping， Nanping 353000， China）

Abstract： Government purchase of public services is a kind of new idea and method in government providing public services. It contributes to realize the change of government functions， improve the supply efficiency of public services， develop the society organizations and promote the reform actively. It is necessary to establish the concept of service-oriented government， strengthen the system of government purchase of public services， improve the supervision and evaluation mechanism， promote the development of society organizations and at the same time， to build the good developing environment is especially important.

Key words： government； public services； supply efficiency

政府购买公共服务是指政府将原来由政府直接举办的公共服务事项交给政府体制外的社会组织或机构来完成，由政府按照市场价格支付费用，以实现政府公共服务职能的行为。2010年2月4日，温家宝总理在省部级主要领导干部专题研讨班上讲话时指出：“由政府保障的基本公共服务，也要深化改革、提高绩效。在服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制。要逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。”[1]作为政府提供公共服务的一种新理念、新方法，近年来，政府购买公共服务正在被各地方政府越来越广泛地运用于公共服务的各个领域，比如养老服务、就业服务、卫生服务、文化服务以及环卫清扫保洁服务等等，并取得较为显著的成效，呈现出良好的发展态势。如何完善政府向社会购买服务机制，进一步提高公共服务水平，更好地满足人民群众日益增长的公共服务需求，是我们在推进这项改革时必须认真思考和研究的问题。

一、政府购买公共服务的积极意义

（一）政府购买公共服务有利于实现政府职能的转变

长期以来，受计划经济体制的影响，我国政府始终处于直接生产和提供公共服务的地位。这种传统的公共服务提供模式，不仅容易产生效率低下、官僚主义和腐败浪费等问题，而且必然会导致政府规模庞大，使其成为无所不包、无所不管的“全能政府”，这与社会主义市场经济所要求的有所为、有所不为的“有限政府”显然是背道而驰的。政府购买公共服务，可以打破政府对公共服务的垄断，使政府从一部分繁杂的公共服务事务中逐步脱身出来，政府的角色由传统的“生产者”和“提供者”转变为“购买者”和“监管者”，政府的工作重心也转移到了解公众需求、制定政策规划、确定服务标准和强化监督管理上来。通过这样的转型，可以大大地推动政府转变职能，抑制政府规模的扩张，实现建设服务型政府的目标。

（二）政府购买公共服务有利于提高公共服务的供给效率

提供公共服务是政府的基本职责，但这并不意味着所有的公共服务都必须由政府直接提供。由于政府的天然垄断地位，使其缺乏竞争对手和竞争压力，容易导致提供公共服务时的低效率和低质量，使有限的公共资源得不到充分利用和优化配置，难以满足公众日益增长的差异化、多样化的公共服务需求。现实中，一些公共服务设施的“豆腐渣”工程频现，与公众需求完全脱节的“面子”工程层出不穷的现象，就充分暴露了政府包办模式所帶来的一系列弊端。与政府相比，以社会组织为主的社会其他主体在提供公共服务方面具有针对性、创造性、花费少、见效快等特点，而且发达国家的经验也表明，无论是基本的、普通的公共服务，还是一些专业性强、技术要求高的公共服务，如果由政府直接提供，往往比由社会组织提供成本更高。实践已经证明，在提供公共服务方面，竞争往往优于垄断。何况社会越发展，公共服务的需求量就越大，这又给政府有限的财力带来更大的压力。政府通过向社会购买服务，可以实现公共服务供给的多元化，形成良好的竞争态势，从而降低公共服务成本，改善公共服务质量，提高公共服务效率，增加社会福利总量，是符合我国国情的现实选择。

（三）政府购买公共服务有利于促进社会组织的发展

“在国际上，拥有社会组织的多寡早已成为衡量一个国家和谐程度的重要标志。”[2]与快速发展的经济社会相比，我国的社会组织发育程度明显偏低。目前在美国，每万人社会组织的拥有数为52个，日本为97个，法国为110个，同为金砖国家的巴西为13个，而我国仅有2.7个。如何扩大社会组织的数量，促进社会组织的发展，已成为新形势下加强和创新社会管理不得不面对的重大课题。政府购买公共服务，将为社会组织提供更为广阔的发展空间，这主要是因为：第一，政府购买公共服务可以为社会组织开辟重要而相对稳定的资金来源，突破我国社会组织发展的主要瓶颈；第二，政府购买公共服务可以充分激发整个社会的活力，为社会组织的发展营造良好的环境；第三，政府购买公共服务可以推动政府与社会组织之间形成合作伙伴关系，进一步提升社会组织在整个社会中的地位，同时也有利于形成政府扶持社会组织发展的长效机制。

二、推进政府向社会购买服务的对策建议

尽管近年来我国不少地方在政府购买公共服务方面进行了积极探索，并取得了比较明显的成效，但由于它在我国毕竟属于新生事物，因此在实践中还存在诸如思想认识不到位、改革动力不足、制度不完善、社会组织发育水平不高等一系列问题。为此，笔者提出五个方面的建议：

（一）树立服务型政府理念

服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。服务型政府理念的树立，是实施政府购买公共服务最重要的思想基础，它包含三个方面的基本要求：一是要树立责任政府的理念。责任政府要求政府及其公务人员必须积极主动地对社会公众的需求做出回应, 并采取有效的措施, 公正、高效地实现公众的需求和利益。提供公共服务既是现代政府不容回避的基本职责，也是在回应社会公众的基本需求，政府不应该“缺位”，而应当伴随着经济的持续发展，逐步增加对公共服务的财政投入。政府购买公共服务不是政府借改革之名减负担、甩包袱，而是通过公共服务提供方式的转变，更好地履行政府的职责和满足公众的需求。二是要树立高效政府的理念。尽管近年来我国财政收入的增长速度远高于GDP的增速，但与公众日益增长的公共服务需求相比，政府的财力总是有限的，有些公共服务的覆盖面还不够广，整体水平仍然不高。在这种背景下，提高公共财政资金的使用效率就成为我国各地方政府面临的一个重要课题，为此，政府要有强烈的成本意识，不能“重投入、轻产出”，而要学会运用市场化的手段，使政府的有限投入效益最大化，“花小钱、办大事”，花同样的钱，办更多的事。新增的公共服务事项，应当优先考虑向社会购买。三是要树立有限政府的理念。政府要通过行政管理体制改革，由原来的全能政府转向有限政府。要转变政府职能，改变政府集公共服务提供者和生产者于一身的传统观念，从理论上明确区分公共服务的提供者和公共服务的生产者，并进一步阐明公共服务的提供者不一定是生产者，公共服务的生产既可以由政府直接完成，也可以交给社会组织来做，其选择的主要标准应当是哪种方式更有效率，更有利于增进公众的福利。

（二）健全政府购买公共服务的制度

政府购买公共服务要达到提高政府公共服务水平的目的，就必须建立在良好的制度设计基础之上，不断推进其制度化和规范化。首先，要尽快立法，将政府购买公共服务纳入法治轨道。由于缺乏统一的法律规定，目前各地方政府只能各自为政，这必然会带来发展不平衡、效果不稳定等问题。尽管早在2002年，全国人民代表大会常务委员会就审议通过了《中华人民共和国政府采购法》，但由于当时我国政府购买公共服务的探索尚未起步，因此该法对目前的改革而言明显缺乏指导性和可操作性。建议由国务院制定《政府购买公共服务条例》，其主要内容包括：政府购买公共服务的主体、客体、基本原则以及购买范围、方式、程序、监督评估、经费保障等等。其次，要规范政府购买公共服务的流程，细化操作规程。购买流程的设计重点要把握好几个关键环节：一是购买范围的确定。从理论上说，政府购买公共服务的方式并非适用于所有的公共服务，但国外的实践也表明，大部分公共服务向社会购买比由政府自己直接提供更为有效。因此，地方政府每年应列出政府购买公共服务的目录，并根据各地的实际情况和相关条件的成熟程度逐步扩大政府购买公共服务的范围。二是购买方式的选择。建议以公开招标为主，以邀请招标、竞争性谈判、特许经营等方式为辅。公开招标中，要建立规范的招标信息发布平台，成立结构合理的评标委员会，设置科学的评价选择标准。在确定最终中标者时，要避免“价低者得”的简单思维，综合考虑社会组织的社会形象、人才素质、专业水准、信用状况等多种因素。三是购买合同的签订。政府和社会组织之间的权利义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。合同的主要条款应当包括当事人名称、标的、价款酬金、数量、质量、履约时间和地点、争议处理的方式等。四是合同履行的监督评估。在具体实践中，要强化对政府相关人员谈判技巧、监管能力、评估操作等方面的培训，切实提高政府购买公共服务的管理水平。

（三）完善政府购买公共服务的监督和评估机制

如何保证购买服务合同的顺利履行，避免其他社会主体因道德、能力等因素导致公共服务水平下降的问题呢？这就需要政府加强对公共服务过程的监督和公共服务结果的评估。政府购买公共服务，只是公共服务提供方式的转变，并不意味着政府公共服务责任的转移，因此政府必须履行好“监管者”的职责。完善监督和评估机制，可以从以下三个方面入手：一是政府要制定对所购买公共服务的监督、评估标准，这个标准的确定既要考虑公众对公共服务的现实需求，又要考虑地方政府的财力水平，还要顾及社会组织的承受能力。如果标准定高了，地方政府和社会组织都会倍感压力，甚至导致招投标的失败；如果标准定低了，又难以满足服务对象的需求，改革就得不到公众的支持。二是要明确监督和评估的主体。日常监督主体既包括购买服务的相关部门，比如财政部门负责对购买资金的监督，民政部门负责对养老服务数量、质量的监督，也包括服务对象、新闻媒体、专家学者和中介机构（如律师事务所、会计师事务所等等），比如建立服务对象的投诉机制，只要服务对象对社会组织生产的公共服务不满意或者认为有瑕疵，都可以及时便捷地反映到政府的相关部门，并得到积极的回应。评估主体的构成则应多元化。现在我国的实际情况是，“对于社会组织提供服务项目的质量，目前主要由政府部门来衡量。美国有专门评估非政府组织或非营利组织的民间机构——Council On Accreditation(简称COA），由COA制定标准，对申请的非政府组织或非营利组织进行评估，并将结果提供给政府部门参考。我国现在社会组织发展的外部环境还不够完善，还没有这样的评估机构，导致政府部门在购买服务的过程中面临实际困难。”[3]考虑到中国的国情，我们认为比较可行的做法是：由政府相关部门、服务对象代表以及行业专家按一定比例组成评估机构，以保证评估结果的公正性、科学性和专业性。三是要重视监督和评估结果的运用。按照奖优罚劣的原则，对全面履行合同各项要求、服务质量高的，要及时全额支付费用，甚至给予适当的奖励；对不能完全履行合同，服务质量有瑕疵的，按合同约定扣减相应的费用。

（四）促进社会组织的发展

政府购买公共服务的发展状况很大程度上取决于政府购买行为的合作主体——社会组织发育程度的高低。从我国的实际出发，促进社会组织的发展可以采取以下三项措施：第一，优化社会组织发展的制度环境。目前，我国仍对社会组织实行登记管理机关和业务主管单位双重管理制度，这导致大量“草根”组织由于没有所谓的业务主管单位而无法登记，不能取得合法的身份和地位，因而它们就没有资格参与公共服务的生产，也失去了自身发展壮大的良好机会。建议国家通过修改现行法律法规，给社会组织“松绑”，不再实行双重管理，而改由民政部门直接登记。另外，在购买公共服务过程中，政府与社会组织之间是平等的合作伙伴关系，政府不能把社会组织作为自己的下属单位来看待，更不能随意介入社会组织的内部事务，应注意保持其必要的独立性。第二，出台扶持社会组织发展的各项政策。重点有两个方面：一个是资金扶持，比如可以通过设立社会组织发展专项基金来资助社会组织的成立和能力建设，还可以通过税收优惠来降低社会组织的运营成本，减轻它们的资金压力。另一个是人才支持，用强有力的政策引导各方面人才尤其是专业人才进入社会组织，改变社会组织整体人员素质不高的形象，提高社会组织的专业化水平。第三，适度加强对社会组织的监督管理。没有必要的监督管理，社会组织的发展就难免出现良莠不齐、管理混乱、诚信缺失等问题，所以政府一方面要履行好对社会组织的监督管理职责，另一方面要积极引导和帮助社会组织完善内部制度建设，约束自身行为。同时，社会组织在我国的发展历程还不长，整体发展水平还不高，政府对其在成长过程中出现的一些问题，应抱以宽容的心态，不要简单地否定。

（五）为政府购买公共服务营造良好的发展环境

政府购买公共服务在中国能不能落地生根并健康有序地发展，环境的因素至关重要。这里的环境既包括外部环境，也包括内部环境。在外部环境方面，第一，各级政府及其职能部门要站在全局的高度来认识政府购买公共服务的重大意义，并形成广泛的共识和强大的合力，避免从部门利益出发给改革设障碍、添阻力；第二，舆论环境要配套，政府购买公共服务作为一个新生事物，在其初始发展阶段，必然面临着社会各方主体对其接受度不高的问题，所以要积极宣传，取得社会的广泛知晓和认同，为下一步更大范围的实施铺平道路；第三，要有宽容的态度，改革是有风险的，在各地普遍缺乏经验的情况下，我们不能指望每一次政府购买公共服务的探索都能成功，都能达到预期的效果，更不能因为出现了一些改革失败的案例就轻易否定政府购买公共服务的正确方向；第四，作为我国行政体制改革的一个组成部分，政府购买公共服务的改革不可能单兵突进，它必须与财政体制改革、事业单位改革等一系列改革统筹考虑，互相促进。在内部环境方面，主要抓好两个关键点，一是公开，二是竞争。所谓公开，就是要提高政府购买公共服务的透明度，充分保障服务对象——公众的知情权，政府购买公共服务的全过程都要置于公众的视野下，避免暗箱操作，减少权力行使中的腐败问题。所谓竞争，就是要提高政府购买公共服务的竞争度，让更多的社会组织都能参与进来，这样才能不斷改善和提升公共服务质量。

参考文献：

[1]转变经济发展方式必须重视发展社会事业和改善民生[N].人 民日报，2010-02-05.

[2]辛向阳.社团组织是衡量一个国家和谐程度的重要标志[N].中国 青年报，2005-08-14.

[3]何海兵，刘易.政府向社会组织购买服务的经验、问题与对策研 究——以上海市卢湾区五里桥街道为例[J].社会学，2010，（1）.

[责任编辑、校对：杨栓保]