地方政府融资平台风险及其治理

祁永忠,栾彦

〔摘要〕 近年来，地方政府融资平台在增强地方政府财力，加快基础设施建设，推动社会事业发展和拉动内需等领域作出了重要贡献。但是由于地方政府融资平台从设立之日起就有着设立不规范、企业管理制度落后、信息披露不完全、杠杆率偏高过大、融资渠道单一、现金流覆盖偏低的缺陷，最终可能产生不良贷款率提升、地方财政间接还款压力增大、国进民退、经济波动等风险。规范现有地方政府融资平台，实现地方政府融资平台长期健康发展，需要尽快清理现有地方政府融资平台及其债务，同时着力构建地方政府融资平台治理的长效机制，使地方政府从过度依赖融资平台中解脱出来。

〔关键词〕 地方政府融资平台，债务违约风险，风险治理

〔中图分类号〕F830 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2012）02-0086-05

地方政府融资平台是指由地方政府发起，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，以实现政府的对外融资，并将融资主要投入基础设施建设及社会公用事业等领域。据审计署2011年6月《全国地方政府性债务审计结果》显示：截至2010年底，我国共有地方政府融资平台6576个，其中，省级地方政府融资平台165个，市级地方政府融资平台1648个，县级地方政府融资平台4763个；地方政府融资平台债务总额为49710.68亿元，占地方性债务余额的46.38%，其中，省级地方政府融资平台债务余额为8826.67亿元，市级为26845.75亿元，县级为14038.28亿元。地方政府融资平台作为地方政府经济建设的重要抓手和融资工具，在增强地方政府财力、加快基础设施建设、推动社会事业发展和拉动内需等方面作出重要贡献的同时，也带来了一定的风险。本文在分析地方政府融资平台风险产生的基础上，重点分析了风险的主要表现及其治理对策。

一、地方政府融资平台风险的产生

地方政府融资平台从设立之日起就有着设立不规范和公司治理形同虚设的缺陷。这进一步导致地方政府融资平台融资和投资决策的非科学化，形成过大的融资规模、单一的融资渠道、偏低的现金流覆盖率和严重不足的债务担保。其结果是地方政府融资平台盈利能力普遍偏弱，最终累积成地方政府融资平台风险。

（一）设立不规范。有些地方政府财力不足，拿不出足够的资金作公司的注册资金和项目资本金，这些地方政府或是用一笔资金当作几个融资平台的注册资金和几个项目的资本金，或是把关联公司获取的银行贷款挪作地方政府融资平台的注册资金和项目资本金，或是把政府部门的土地、办公楼和城市公共设施等注入地方政府融资平台来充当注册资本和项目资本金。这使得一些地方的政府融资平台越建越多，地方政府建融资平台的层级逐步向下移动。2011年审计署《全国地方性债务审计结果》显示，有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额2441.5亿元。

（二）企业管理制度落后。大多数地方政府融资平台带有较浓厚的行政色彩，只有很少的地方政府融资平台真正实现了现代企业管理制度。大多数地方政府融资平台虽然按照现代企业制度设立了董事会、监事会和管理层，但只具有现代企业管理之名，而没有现代企业管理之实：股东会、监事会形同虚设，没有真正发挥作用，而总经理却由地方政府直接任命，权力无限膨胀，董事会和监事会难以有效监督和制约管理层。地方政府融资平台的这种特性决定了其无法形成有效的公司治理结构 〔1 〕。公司治理结构的缺失必然引致地方政府融资平台决策的随意性和非科学化。

（三）信息披露不完全。由于金融机构和投资者对地方政府融资平台的评价不仅取决于融资平台本身的还款能力，很大程度上也取决于融资平台股东和担保人——地方政府的财力。因此，金融机构和投资者不仅需要详细掌握相关融资平台的财务数据等企业信息，更需要掌握政府财政收支状况和偿付能力，在此基础上才能对地方政府融资平台的融资行为进行综合评估。而实际上，由于一些地方政府融资平台相关财务信息和地方政府财政收支的信息披露不实，金融机构和投资者往往只能凭借一些不真实、不完整的资料对地方政府融资平台进行评价，错误的、不全面的融资评价必然导致金融机构错误的投资决策，这会影响融资的偿还，形成融资偿付风险。

（四）杠杆率偏高过大。由于现行法律制度对地方政府融资平台可融资规模没有明确的约束，一些地方政府出于各种目的，不考虑自身还款能力，极力扩大融资规模，最大限度地利用平台杠杆率，甚至把平台的信贷资金转化为子公司的项目资本金，以便进一步扩大债务融资规模。如前所述，目前我国地方政府融资平台债务总额已经达到49710.68亿元，如此大规模的融资会对融资平台的资金流产生巨大压力，稍微的风吹草动就可能影响地方政府融资平台的融资偿还。

（五）融资渠道单一。我国地方政府融资平台的融资渠道主要有信贷融资、债券融资、股权贷款和信托融资。其中，信贷融资占总融资额的80%以上，股权融资、债券融资和信托融资占比为20%左右。地方政府融资平台对银行信贷的高度依赖，将使融资面临较大的集中度风险，一旦银行对地方政府融资平台收紧融资规模，很容易导致融资平台现金流断裂，形成融资偿付风险。

（六）现金流覆盖偏低。地方政府融资平台项目分为三类：第一类是完全没有经营性收入的项目，如公共文化、娱乐、城市广场和公共体育设施等，其资本金和收益主要来源于财政资金。第二类项目有部分经营性收入，但不能完全实现自负盈亏，除了项目资本金需要财政投入以外，还需要财政在盈亏上给予适当的补贴。第三类项目有完全的经营性收入，可以实现自负盈亏，只有项目资本金靠财政投入，其余资金主要通过银行贷款等途径来满足，并可以用项目建成后产生的收益来偿还融资的本息，如高速公路、城市供水、供气、供热等项目。可见，财政补贴资金对第一、第二类项目的财政支持力度会直接影响到融资平台债务性融资的还款能力。但是目前来看，由于地方政府可支配财力不稳定，以及地方政府财政支持意愿的不稳定，导致地方政府对一二类项目的财政补贴也是不稳定的，这就大大增加了融资平台现金流的覆盖风险，直接影响到融资的偿还。根据中金公司的测算，第三类项目占比为30%～40%。按照审计署《全国地方政府性债务审计结果》，第一类项目贷款余额占63.12%，第二类和第三类项目占36.89%。由此可以推测，第一类平台占63%，第二类平台占7%，第三类平台占30%。依此推断，应该有70%左右的地方政府融资平台项目投资存在现金流覆盖风险。

二、地方政府融资平台风险的主要表现

正如上节所述，地方政府融资平台存在着诸如设立不规范等缺陷，其结果是地方政府融资平台盈利能力普遍偏弱，最终可能形成债务的违约风险。地方政府融资平台的各种风险都源自于地方政府融资平台的债务违约风险。为了避免地方政府融资平台坏账风险的恶化，中央政府就会运用信贷和房地产政策对地方政府融资平台进行政策扶持，这又使信贷和房地产政策失去了应有的自主性，对经济软着陆构成威胁。

一是不良贷款率可能提升。在地方政府融资平台制度建设落后的情况下，由于地方政府的强有力推进和金融机构的积极配合，造成地方政府融资平台设立不规范、公司治理形同虚设，这进一步导致地方政府融资平台融资和融资决策的非科学化，使地方政府融资平台融资规模过大、融资结构单一、现金流覆盖率偏低、债务担保不足和投资结构单一，这一切最终都会形成地方政府融资平台的坏账风险。其中，债务担保不足是尤其值得关注的问题 〔2 〕。如果地方政府融资平台本身有充足的贷款担保还相对安全，但政府担保贷款总量的增长幅度在2009年开始快速上升，因此这部分贷款的风险就成为真正让银行最担心的事情。在地方政府担保从法律角度无效的情况下，地方政府对担保的履约与否完全取决于地方政府的态度，如若地方政府对担保没有足够的履行诚意，那么以地方政府担保为担保方式的地方政府融资平台融资就会面临很大的坏账风险〔3 〕。银行面临的坏账风险随着银行层级的降低而逐步增大，这其中城市商业银行的坏账风险是最大的。根据中金公司测算，2009年末，地方政府融资平台贷款余额占城市商业银行贷款总额的14.4%，占股份制银行的12.9%，占国有商业银行的11.6%。事实上，地方政府融资平台的坏账风险已经在逐渐暴露，审计署《全国地方政府性债务审计结果》描述，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。

二是地方财政承担的间接还款压力增大。地方政府融资平台贷款中，第一、第二类项目的还贷来源主要依赖于地方政府的财政补贴，同时，地方政府融资平台的债务很大一部分是地方政府担保贷款。因此，地方政府在地方政府融资平台的运作中起着极其重要的作用 〔4 〕：即为地方政府融资平台提供财政补贴，也为其融资提供担保。当前，土地收入占我国各级地方财政收入的比重较大，随着国家调控房地产政策的逐步落实和政策效应的逐步显现，地价下挫将是不争的事实。根据财政年鉴统计，我国土地出让收入及相关税费收入占地方预算收入的1/4左右，地价的下挫将极大地影响地方政府的财政收入，这将使财政收入的增长幅度低于地方政府融资平台的应偿付贷款增长幅度，进而影响到融资平台融资的还款来源和担保的有效履行。地方财政承担的间接还款压力随着地方政府层级的降低而逐步增大，这其中，县级地方政府融资平台的财政还款压力是最大的。

三是再次形成国进民退的风险。地方政府融资平台在全国各地如火如荼地发展壮大，在短期内对整个国内融资市场及经济运行产生了巨大影响，一方面地方政府融资平台的融资行为可抵消市场需求的紧缩，另一方面地方政府融资平台的融资行为必然会对民间融资产生挤出效应，根据中国统计年鉴的统计，2002年～2008年广义民营经济贷款占各项贷款的比例为58%左右，而同期广义民营经济占GDP的比重在65%左右，民营经济的金融环境并不很好。地方政府融资平台的融资行为会进一步挤压民营经济的融资空间，2009年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方政府融资平台的贷款近3.8万亿元，占比高达40%；地方政府融资平台资金主要投在基础设施建设及社会公用事业等领域，这会排挤民营资本进入基础设施建设和公用事业建设的可能性；地方政府融资平台的资金大量进入一般竞争性领域，也必然对民营资本形成一定的冲击。

四是妨碍房地产调控政策的贯彻。地方政府融资平台的很大一部分资金是以融资平台所拥有的土地、房产作为抵押物，地方政府对融资平台的担保也以土地担保为主，同时，一、二类项目的现金流收入主要依靠地方政府的财政补贴拨款。我国目前的情况是，地方政府性基金中的国有土地使用权转让收入和土地本级收入中的房地产相关税收合计约占地方政府预算收入的1/4。因此，土地价格和土地收入对地方政府融资平台畅通运转至关重要， 地方政府会以各种理由来托住或推高房价， 从而使中央关于房地产调控的一系列政策和措施流于形式。如果房地产市场不能够按照市场内在性需求进行调整， 房地产市场供求关系扭曲就不能得到纠正，房地产业的泡沫就可能越吹越大，到最后甚至有破裂的风险，对经济的软着陆构成挑战。

五是妨碍信贷政策的调整和运行。由于地方政府融资平台通常为基础设施和社会公用事业建设项目融资而设立，这些项目一般资金需求量大、建设周期在2～3年。大量的信贷资金投向地方政府融资平台后，为确保项目的持续投入和最后运营，不形成半拉子工程，未来几年的信贷投放规模极有可能保持较高的被动增长。这种项目建设3年内的资金需求进度一般为40%、30%、30%，也就是说，一旦银行前期向地方政府融资平台进行项目贷款，未来两年也必须以项目资金的30%进行后续贷款，否则很可能形成半拉子工程，进而形成事实上的不良贷款。在这种情况下，国家信贷投放的调整空间被极大地缩小，影响到信贷政策的调整和运行。

六是经济波动的风险加大。由于对政府举债行为缺乏规范的制度约束和严格的监管，地方政府的债务规模居高不下，增加了财政运行的风险，成为影响宏观经济健康稳定和可持续发展的重大隐患。我国目前经济发展仍不均衡，经济发展仍高度依赖于出口和投资增长，近几年投资占GDP的比重一般在45%左右，而投资中政府投资比例为30%左右。由此可见，我国地方政府融资平台对经济发展的影响是直接的，地方政府融资平台投资活动的波动必然导致我国经济整体的波动。同时，地方政府融资平台投资活动会进一步加大我国投资型经济发展方式的依赖性，不利于我国经济发展方式的转变；地方政府融资平台的大量融资会绑架信贷政策和房地产政策的自主性，这从另一方面也对经济的平稳运行构成威胁。

三、地方政府融资平台风险的治理对策

面对地方政府融资平台风险，我们需要尽快清理现有地方政府融资平台及其债务，同时着力构建地方政府融资平台治理的长效机制，使地方政府从过度依赖融资平台中解脱出来。

（一）清理现有地方政府融资平台公司及其债务。2009年末以来，地方政府融资平台债务问题一直备受社会关注。2010年6月，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），要求有关部门加强对地方政府融资平台公司进行清理和规范；8月，财政部、发改委、人民银行和银监会联合下发《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》，对国发〔2010〕19号文件进行了细化和补充。12月16日，银监会印发 《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》，要求银行业金融机构审慎管理融资平台贷款，并进行准确分类，明确融资平台贷款拨备要求和分类风险权重，强化监管。审计署从2011年3月1日起，对31个省（区、市）和5个计划单列市政府性债务进行了全面审计。

目前，我国地方政府融资平台的清理举措可以概括为以下几个方面：一是详细审计，摸清底数；二是抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；三是分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司，划清职能，规范运作；四是加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构的放贷管理；五是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

中央政府对地方政府融资平台风险高度重视，其清理规范的态度是坚决的，措施是严格的，我们相信，只要中央政府进一步细化上述政策措施，让上述政策具有切实的可操作性，同时加大政策落实力度，就能在很大程度上遏制融资平台风险。但我们也应看到，上述清理措施并没有涉及融资平台违约情况的处置方案。而地方政府融资平台中地方政府的担保贷款比例很大，一旦地方政府融资平台的融资出现违约，就会涉及到地方政府对担保责任的履约问题。为了防范由此产生的风险，建议设立地方政府融资平台风险防范基金，专门用于地方政府对融资平台融资担保责任的落实。这个基金到底应该是多大的规模？基金的资金来源于哪里？资金怎么运用？这些都是值得进一步商榷的问题。

（二）构建地方政府融资平台治理的长效机制。具体包括以下几个方面：

转变政府职能，进一步完善地方政府的业绩考核评价体系，避免地方政府融资的主动增长。上级政府不能简单地把经济增长作为评价地方政府业绩的主要内容。对地方政府的业绩评价，不仅要看当地经济的增长速度，也要看教育、医疗卫生、科技文化、体育等民生指标的发展 〔5 〕。要以经济、社会、文化的全面发展来考核下级政府的工作，以此作为地方政府考核和官员升迁的依据。政府职能的转变和地方政府考核机制的完善能从根本上遏制地方政府的融资冲动。

沿着财政分权的思路，统一地方政府的财权和事权，让地方政府有充足的、与事权相一致的财权，避免地方融资的被动增长。第一，合理划分中央政府和地方政府的事权范围，按照公共产品的需求层次性来合理划分各级政府的支出责任和支出范围，国防、外交等全国性公共产品和服务由中央财政负责；跨地区的大型基础设施、公用事业等公共产品，由中央和地方财政共同承担，并按照收益原则确定具体分担的比例 〔6 〕；其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责。第二，根据各级政府事权的划分和税收对国民经济发展的整体考量来完善分税制和转移支付制度。完善分税制的关键点是降低财权的集中度。中央应在保持中央财政控制力的基础上果断地进行放权，坚定不移地走“分权”之路，将税收管理权在中央与地方之间进行合理划分，不应全部集中在中央。中央税与共享税的税种制定权、解释权、征管权可集中在中央；对于不在全国统一开征、对宏观经济影响较小的地方税种的制定权、解释权、征管权可完全划给地方；对于全国统一开征、对宏观经济有较大影响的地方税，如营业税、个人所得税等税种可由中央制定基本的征收办法，相应地给予地方政府一定的政策调整权等。其次是建立规范的财政转移支付制度。应充分考虑经济发展水平、人口规模结构、地方财政收支平衡状况等因素，在不影响地方政府增收积极性和提高财政资金使用效率的前提下，建立规范的财政转移支付制度。统一地方政府的财权和事权，能够保证地方政府有充足的、与事权相配套的财权，有利于减少地方政府财政赤字的发生。

建立地方政府投融资管理体系，保证地方政府财政赤字能够得到低成本的筹集。政府投融资管理的主要目的是：在控制债务风险的前提下，以尽可能低的债务成本顺利完成政府资金的筹集任务；地方政府投资管理的主要目标在于合理选择投资方向和投资项目并控制投资风险。首先，要适当扩大地方债券发行力度。为了使地方政府发债规范有序的进行，在短期内可以适当加大中央政府代理发行地方债的规模，为有序控制地方政府性平台融资创造有利条件。从长期看，这也为逐步构建较为规范的地方政府公债制度积累了经验。2011年10月17日，财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》，办法规定：2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，为地方政府自行发债开创了先河。其次，创新和完善基础项目建设的融资形式，充分运用BOT等项目融资形式，减轻财政支出压力，降低财政支出风险。第三，建立地方债务预警体系。构建符合我国国情的地方政府债务风险预警系统是实现地方债务管理规范有序化的关键 〔7 〕。近年来，随着实践的不断深入，有的地方政府已经构建了一些具体的风险预警系统，但这些预警体系无论是指标的设计还是指标的评价都处于探索阶段，因此应该尽快加强这方面的规范性研究和试点，尽早建立统一的预警体系服务于地方政府投融资管理。第四，建立地方政府投融资责任追究制度。地方政府的融资规模必须与其财力相匹配，融资期限必须尽可能地与地方政府的任期相一致，并严格控制地方政府的担保行为。第五，为解决政府偿债困难，应进一步健全完善偿债基金。偿债基金是地方政府为维护政府信誉，按地方债务规模的一定比例提取的，用于正常还款出现困难时进行垫付的临时资金。应明确偿债基金的出资人及出资比例，规范偿债基金的提取和使用。

推进地方政府融资平台建设，促进地方政府融资平台的有序发展和运行。首先，完善地方政府融资平台法制环境。建立地方政府融资平台设立机制，不断增强融资平台资金实力，保障政府融资平台持续发展；完善现代企业的组织结构，实现地方政府融资平台的市场化运作；建立和完善信息披露机制，增强融资平台运作的透明度；建立健全融资平台的融资、投资决策机制，确保融资平台的举债规模与偿还能力相匹配；建立融资平台资本退出机制，实现国有资产保值增值的目的；拓宽融资平台融资渠道，拓展与银行机构合作的深度和广度，积极推动融资平台上市融资，完善地方政府融资平台信托融资，鼓励和支持融资平台创新融资方式。其次，推进融资平台监管。一要明确地方政府融资平台的监管主体，包括上级政府、地方人大、政协和财政部门等；二要建立健全地方政府融资平台监管内容，对投融资平台的设立、融资渠道、融资规模、资金使用情况、偿债能力进行全面评估，动态跟踪，切实提高融资平台的监管水平；三要创新监管手段，充分吸收并借鉴金融监管等成熟的监管手段，运用现场和非现场监管手段对地方政府融资平台进行监管。

参考文献：

〔1〕汪咏梅，戚海东，等.地方政府融资平台运行存在的主要问题〔J〕.西部金融，2010，（10）.

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〔3〕贾银萍.关注地方投融资平台的贷款风险〔J〕.特别关注，2009，（7）.

〔4〕巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估〔B/OL〕.中宏数据库，2009-07-30.

〔5〕冯静生.对健康运行地方政府融资平台的思考〔J〕.金融管理与研究，2010，（2）.

〔6〕平新乔，白洁.中国财政分权与地方公共品的供给〔J〕.财贸经济，2006，（2）.

〔7〕苏晓鹏，王兵，冯文丽.地方政府投融资平台风险预警与化解对策〔J〕.中国农村金融，2009，（12）.

责任编辑 于晓媛