县域扶贫开发实践及对策

刘文涛

【摘要】贵州省2007年在印江县启动“县为单位、整合资金、整乡推进、连片开发”的扶贫开发试点，初显成效。通过创新模式、整合资源、集中投入、连片开发，贫困地区的生产生活条件得到改善，社会公益事业得到发展，群众观念发生转变，综合素质得到提高，特色产业集中连片，群众增收门路拓宽。我国县域扶贫开发可以此为借鉴。

【关键词】县域扶贫开发集中投入连片开发

贵州省2007年在印江县启动“县为单位、整合资金、整乡推进、连片开发”的扶贫开发试点，2010年试点已扩大到10个县。下面就以印江县试点为例试以分析探讨贵州省扶贫开发的实践思路。

主要做法

依据现状，制定规划，明确目标任务。试点区杉树乡为印江县贫困程度最深和贫困面最集中的区域，试点项目立足这一现实，按照“基础设施带产业，产业建设促增收”的原则，把以交通、水利为重点的基础设施建设，以教育、卫生为主的社会事业建设和以农村能源、村容村貌整治为主的乡村文明建设摆在重要位置，以产业化扶贫为核心，大力发展“畜—沼—茶（果、粮、菜）”现代农业循环经济，保证试点区群众发展有载体、增收有依托、扶贫有成效，增强了群众增收致富的“造血”功能。

整合资金，集中投入，确保规模效应。以县为单位进行资金项目统筹，严格按照统一组织领导、统一规划设计、统一申报入库、统一分配使用、统一组织实施“五个统一”要求，采取“渠道不乱、用途不变、统筹安排、各负其责、各记其功”的方法，整合全县支农资金，集中投入到试点项目区，以国家扶贫项目资金950万元为引子，实行资金优化组合，合理分配，落实部门责任，加强沟通协作。两年来，整合投入资金6443.9万元，实施203个项目，覆盖了杉树乡14个村137个村民组4104户17177人。

健全制度，规范管理，确保资金安全。为把各部门支农资金整合到位，县成立了由县长任组长，发改、财政、监察、审计、扶贫等相关部门主要领导为成员的资金整合工作领导小组，负责整合工作的领导和协调。为确保资金安全和有效使用，及时发现和纠正问题。制定了试点项目资金管理办法，对整合的资金实行报账制管理，做到专人管理、专账核算、专款专用。根据工程进度，经试点工程指挥部同意后按程序报账拨款，提高对资金使用的约束力，最大限度发挥资金效益，使每个项工程都成为阳光工程、廉政工程和安全工程。

发动群众，烘托氛围，掀起创业高潮。印江县、乡抽调150余人组成14个工作组进驻各试点村，深入发动广大群众参与试点项目建设。认真落实党建工作“双诺双评”制度，建立健全试点项目建设责任制，充分发挥党组织和党员在项目实施中的战斗堡垒作用和先锋模范作用。一些农村能人党员在项目实施过程中变成产业发展大户，不少产业发展大户则发展成为党员，为推进试点工作如期顺利完成提供了有力的组织保证。

扶贫成效

经过两年的试点，扶贫效果明显，整体效益突显。

生产生活条件得到改善。新建公路13条108公里、通村油路26公里，硬化11个村便道28.36公里，有效解决了1.3万余群众出行难、运输难问题；新建小水窖1458口4.37万立方，建设灌渠5.5公里，基本解决了1.28万人饮水安全问题，有效解决了4500亩茶果园的浇灌和3800亩农田灌溉问题。

社会公益事业得到发展。新建小学6所，改造维修小学7所，4500名学生的学习条件得到了较大改善；新建村级卫生室10个，配套了相应的医疗设备，安排了有资质的医生，较好地解决了7000多人就近看病难的问题；新建乡文化站，村村建立了“农家书屋”，完成了广播电视村村通工程，新增电视接收器960台，农户电视覆盖率达90%以上；联户路硬化28.36公里。通过大量社会事业的建设，试点区就学、就医、居住条件得到明显改善，广大群众的文化生活日益丰富，增强了群众发展生产的信心。

群众观念发生转变，综合素质得到提高。针对试点区农民科技文化素质总体偏低，农产品精深加工和外向型农业发展滞后，农村市场和农业服务体系建设薄弱，贫困地区的自我积累和自我发展能力不强的实际，坚持将提高群众自我发展能力作为重要任务，切实加强农业技术培训与推广，抓好农业科技培训。

特色产业集中连片，群众增收门路拓宽。在稳定粮食生产的前提下，以畜禽、茶叶、经果林为重点的农业主导产业初具雏形。新建及改造标准圈舍3949间，引进二元母猪2199头，实现户均出栏生猪2.5头，饲养莱茵鹅91004只，养鹅户户均出栏商品鹅45羽；引导和扶持农户种植茶叶7596亩，实现人均茶园面积0.53亩；种植经果林4157亩，实现人均经果林面积0.25亩；围绕新农村建设要求，建设沼气池568口，初步形成“畜—沼—茶（果）”循环经济农业发展模式。

存在的问题和对策

存在的问题。第一，如何全面推广试点的问题。一是是否具备全面推开的能力。新阶段扶贫开发以来，贵州省贫困地区贫穷落后面貌发生了深刻的变化。但贫困面大、贫困程度深的状况仍没有得到根本的改变。全省贫困人口呈“大分散、小集中”的分布状态，如何推动，是个大课题。二是如何统一思想。2010年试点县已扩大到10个县，从这些试点县看，一方面各地的认识水平和领导重视程度存在明显差异，少数地方对开展整体推进工作的重要性和必要性认识不足，重视不够，办法不多，措施不力，组织领导不到位，工作不够深入扎实，行动缓慢。

第二，资金筹集困难。一是部分单位没有项目资金，要协调和落实自身的帮扶资金有困难。二是部分管理部门虽有资金，但资金管理有其自身的制度，划拨程序复杂，落实帮扶资金困难。三是贫困县企业少、规模小、效益差，企业帮扶资金筹集难度大。四是困难群众筹资难度大。按照“缺什么补什么”的原则，越是贫困的农户需要建设的项目越多，在国家补助的基础上，需要群众个人自筹的资金也就相对较多，自筹资金的困难相对较大，需要与可能的矛盾突出。

第三，出现一头紧一头松的问题。印江县2007、2008年试点期间，资金、项目等整合效果良好，可2009年以后，扶贫资金逐年增加，其他支农资金也逐年增加，可纳入整合推进连片开发的明显减少。这就出现试点期热、常规期冷等整体推进扶贫工作阶段性而非可持续的问题。

第四，瞄准对象问题。这个问题一直困扰着扶贫政策的制定和实施。整合推进连片开发对于推进该区域的经济社会发展，无疑是作用不小，但扶贫还有其特殊要求和任务。连片开发，共同致富，当然好，但资源是有限的，我们如何集中有限的资源帮助农民。如果没有特殊的政策，那扶贫有何意义？常规的经济增长和社会发展措施就可以了。如何瞄准扶贫对象是我们必须尽快要解决的问题。

对策措施。第一，推进农村最低生活保障和扶贫开发两项制度的有效衔接。2009年中央一号文件明确要求“制定农村最低生活保障制度和扶贫开发有效衔接办法”。实现“两项制度”有效衔接，是党中央对扶贫工作的重要部署，是完善国家扶贫战略和政策体系的内在需求，是实行新的扶贫标准后对农村低收入人口全面实施扶贫政策的前提和基础。

第二，创新扶贫模式，调动社会力量参与扶贫开发。按照“政府引导，社会参与，自力更生”的原则，统一规划，分步实施，在政府积极投入的基础上，广泛动员引导各种社会团体、民间组织，企业家、个体户、港澳台同胞、海外华人华侨，国际慈善机构等非政府组织，在充分自愿的基础上，通过多种形式，积极参与扶贫开发。在全社会营造人人都乐于扶贫行善的良好氛围，充分调动贫困农民参加扶贫开发的积极性。

第三，建立健全制度，规范项目和资金管理。一是在整合资金管理过程中，针对各级各部门财务人员素质参差不齐等问题，加强培训工作，有效提高财会人员的业务技能。二是规范县级报账制。针对整合的资金归属各部门管理使用的问题，通过统一拨付渠道、统一预算定额、统一账务票据、统一报账程序、统一会计核算等“五个统一”的方式规范报账流程，确保各类资金使用安全有效。三是实行统一的工程监理制。针对项目申报审批由各部门实施的问题，县通过统一招投标的方式，择优选定专业监理单位，对全县项目工程实施监理。建立监理费报账专户，对监理费实行专款专用，统一核算，统一报账。四是健全项目资金监督检查的执行机制。目前支农资金管理的各种规章制度的框架基本成形，但监督检查工作还存在不少问题。因此，首先每年要开展项目、资金管理中期检查。其次是项目竣工后，在各县自查自验的基础上，由省组织技术和财务等相关人员开展验收。采取重点检查和专项检查相结合的办法，深入项目实地验证工程质量和资金使用情况，及时发现问题、解决问题。再就是实行严格的公示、公告制，让群众、媒体参与监督。公示公告要公开化、常态化且保证真实性。（作者为贵州财经学院教授；本文系贵州省软科学研究项目成果，合同编号：黔科合体R字[2010]LKC2012号）