行政补偿:中国制度建设的一块洼地

王宝明

编者的话我国现行行政补偿规定涉及面广，分布于多部法律法规和规章中，但规范化的行政补偿制度尚未建立，导致大量的行政补偿问题尚无法可依，致使公民、法人和其他组织因公共利益遭受的损失得不到应有补偿。而随着我国经济、社会的持续发展，行政补偿配套制度设计的滞后性、不合理性愈发突显。建立健全行政补偿制度将是我国政府未来十年内全面推进依法行政的重要任务之一，也是建设法治政府的重要内容之一。如何细化具体的行政补偿标准？如何建立损失评估机制？等等，都是亟待解决的问题。

与发达国家相比，我国行政补偿制度在理论研究和制度建设方面都是洼地。在当今民主法治理念发展的牵引下，政府日益重视对公民权利的保护，尽快完善行政补偿制度刻不容缓。应从增强宪法意识、构建行政补偿制度的基本框架、确定行政补偿程序、明确规定行政补偿方式、建立和完善行政补偿救济制度等方面加快行政补偿制度改革。

中国行政补偿制度——一个亟待完善的领域

对于行政违法侵害的损害赔偿制度，我国行政法学界已进行了比较广泛、深入的研究，并且已制定《国家赔偿法》加以调整。行政补偿是行政机构基于公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公共权力的行为致使公民、法人或者其他社会组织的合法权益遭受特别损害，依规则对遭此损害的相对人给予合理补偿的法律制度。这种系统的行政补偿制度在我国还是空白。

行政补偿的理论。行政补偿的实质在于，对于因公益需要，在经济上蒙受特别损失的人给予补偿，以调和私有财产权与公共利益的关系，实现公平正义的理想，保障法律秩序的安定。行政补偿制度建立的理论基础包括：公共负担平等、既得权利保障、特别牺牲、结果责任、社会保险、社会协作、恩惠等多种学说。在我国理论界中，公共负担平等说和特别牺牲说占主流，二者在本质上都蕴含着权利平等保护这一现代法治理念。

行政补偿的分类。我国行政补偿最能为多数人接受的分类是财产补偿与非财产补偿。财产权损失补偿是公务行为造成的损失，使某人受法律保护的有形的物质权利或利益遭受某种不利的影响，由国家给予的一种补偿。这种损失主要包括：城市拆迁、农村征地、应急状态下的财产征用、见义勇为行为的财产损失等。个人对其所有之财产拥有占有、使用、收益、处分的绝对自由。财产权保障产生之初就已伴随着对财产权的限制，具有相对性。要求每个人在主张自己的财产权时，同时应尊重别人的财产，还得考虑公共利益的需要。

非财产权损失补偿是公务行为造成的损失作为一种事实状态，因一定的行为或事件使某人受法律保护的权利或利益遭受某种不利的影响。这种损失主要包括：人身伤害和死亡、公民的生命健康权遭受侵害、精神损害以及公民在宪法上的政治权利及其他权利遭受侵害而造成的损失，行政补偿制度应当包括非财产权损失补偿制度。非财产权的范围主要指的是人身权、公民在宪法上的政治权利及其他权利。非财产权损失可以划分为人身权损失和其他非财产权损失，人身权损失最常见的是死亡或者伤害，而其他非财产损失简单讲主要包括劳动权、政治权、受教育权、行政程序权利等遭到侵害。“人身权是指与权利主体自身不能分离的没有直接财产内容的权利，包括人身自由权、人格尊严权、名誉权、荣誉权、生命健康权、姓名权、肖像权、名称权及亲属关系中的权利。”我国在行政补偿的理论和实践上一般仅限于对财产权损失的补偿，而对于财产权之外的人身权、劳动权等其他权利的损失补偿关注较少。

我国行政补偿制度现状与问题

新中国成立后，国家通过政策和立法初步确立了行政补偿的原则。1986年《土地管理法》（1998修改），将有关内容归纳汇总，对征用土地的主管单位、审批权限、征用程序以及对土地补偿费、青苗补偿费、被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物的补偿标准，以及被征地单位的生产和群众生活的安置补助费标准都作了具体的规定。

我国行政补偿制度现状。法律层面上涉及行政补偿的主要有：《土地管理法》、《城市房地产法》、《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《水法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《戒严法》、《人民警察法》、《消防法》等。

有关行政补偿的行政法规主要有：《城市房屋拆迁管理条例》、《国家建设征用土地条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《长江三峡工程建设移民条例》、《村镇建房用地管理条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等。

规章和地方性法规及其他规范性法律文件，包括地方性法规、部门规章、政府规章和规范性等（限于资源课题组仅就中央立法进行分析）。这些规范性文件具有较强的适用性和针对性，但由于在行政补偿的原则、补偿的标准、补偿的程序等方面没有统一的规定，因此仍存在许多的不足。

我国行政补偿制度的主要问题。笔者通过梳理现行法律、法规，与省、市、县、乡四级从事与行政补偿相关公务员的座谈调研，发现我国行政补偿存在如下主要问题：

第一，法律规定补偿的范围过窄。仅仅规定财产征收和征用补偿，致使政府实际管理工作中多有发生的人身、精神损害补偿没有宪法依据。应当有此类补偿的原则规定。纵观现代法治国家和地区，大都把人身、精神损害补偿和行政补偿的基本原则和补偿直接写进宪法（德国、日本、美国、法国、我国的台湾地区等）。

第二，没有一部统一的《行政补偿法》，甚至也没有列入近期的立法规划。我国至今还没有一部统一的行政补偿法（或国务院的《行政补偿条例》），有关行政补偿的规定都散见于各单行法律、法规和地方法规当中不系统不配套的规定，在实践中导致：词语不明确不统一甚至混乱，如《人民警察法》第十三条规定公安机关的人民警察因履行职责的紧急需要，造成损失的，应当赔偿。这里的“赔偿”应当是“补偿”，因为是合法行为所引发。《森林法》第十七条规定，因扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的，由当地人民政府给予医疗、抚恤。这里因救火而使职工健康受损国家给予的“医疗”，实为“行政补偿”。

第三，现有规定过于简单，不易执行。《城市房地产法》、《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《野生动物保护法》等法律对于行政补偿的规定仅仅是一个极为简单的条款，如《野生动物保护法》第十四条，因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。

第四，单行法律与有关法规之间不协调。同样的合法行政活动带来的损害有的规定补偿，有的应该补偿却没有规定，导致受损失者利益得不到补偿或出现补偿的随意性，对公民财产权限制的补偿等现行立法基本未涉及。

第五，没有人身权受损的行政补偿的规定。我国目前的行政补偿制度主要是针对财产权受损时进行行政补偿的规定；对于人身权遭受损失的行政补偿问题，我国却很少有规定。《戒严法》、《人民警察法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规中均应当规定人身损害的补偿却没有明确规定。反观国外均有系统详尽的规定：法国对行政机构基于无过错行为导致公民的人身损害承担补偿责任，日本确立了因对国民设定提供劳动力的义务而导致其身体、生命的损失和因预防接种导致国民身体、生命遭受损失而进行行政补偿的规定。

第六，行政补偿资金没有纳入各级财政预算。实践中补偿较多的是征地、拆迁。国有土地有偿出让收入，有一些会用来补偿农民。当前对行政补偿，财政资金保障机制不明确。如果列入各级政府的财政预算，用制度来规范，才能严格执行。

第七，缺乏实施程序和救济程序的规定。《国家建设征用土地条例》中虽有关于行政补偿的程序规定，但失之于时过境迁，不具操作性。获得行政补偿是受损失公民的一项权利，行政补偿如果没有配合救济制度，会使公民在合法权益受到损害时获得救济的权益很难得到保障。

第八，行政补偿理论研究滞后。现在行政补偿制度仍停留在初级层次上，缺乏理论上的归纳；对一些重要问题，如行政补偿的原则、行政补偿的标的、行政补偿的性质等，缺乏进一步的深入探讨。我国在传统上重视国家利益和集体利益，强调社会公共利益的优先性，忽视对个体利益的保护。对于受益人信赖利益的损失应当予以补偿，此乃各国通例。我国整体上缺乏对行政行为变更撤销或撤回时的补偿机制，只要政府的变更、撤销或撤回的行为合法，就不给当事人以补偿或救济。

完善我国行政补偿制度应从哪里发力

增强宪法意识。建立和完善我国行政补偿制度首先要增强立法、司法和执法公务员的宪法观念，以现代的宪法观念指导我国行政补偿制度建设及其执行，摈弃过去那种认为私人利益理应为国家利益和集体利益牺牲的简单思维方式。树立法治政府和以人为本的理念，逐步增强行政补偿的强度，从而使我国行政补偿制度逐步趋于完善，以适应经济、社会和人民发展的需要。

行政补偿制度建设的路径选择。在我国目前的行政补偿制度的运行过程中，笔者建议在进一步研究的基础上，为制定《行政补偿法》或《行政补偿条例》创造条件，目前也可以考虑制定规范性文件使行政补偿能够有所遵循。

构建行政补偿制度的基本框架。我国未来行政补偿制度的框架必须确定以下内容：明确行政补偿范围，行政补偿的范围通常是国家承担行政补偿义务的领域，确定什么事项可以由国家来进行补偿的问题。行政补偿范围的宽窄程度，决定着对公民救济程度的大小，决定着行政相对人行政补偿请求权的范围，决定着司法机关解决行政补偿纠纷案件的权限范围、审理方式及判决。这对更大限度地保障利益受损人的合法权益具有重大意义。因合法行政行为而受损失的补偿：对紧急行政行为致损的补偿，对行政征收、征用的补偿，部队军事训练、演习、巡逻、执勤等或戒严、制止骚扰、对付内乱、追捕逃犯等采取其他紧急措施造成部分个人、组织财产损失的，甚至个别人身伤害的补偿。因公共利益而受损失的补偿包括：相对人为了国家和社会公共利益而遭受损失或伤害时行政机关应当给予补偿；协助公务受损的补偿、行政机关及其公务员依法执行职务公民和组织应当给予支持和协助；当公民和组织在协助公务过程中致使其人身或财产遭受损失时，行政机关应当给予行政补偿。从事高度危险活动致损的补偿包括：相对人从事有益于国家和社会公共利益的高度危险性活动，如果因此而受到损害的，行政机关应当给予补偿。我国有关法律、法规或其他规范性文件对从事放射性、危险性物品的生产、运输、储存等可能受到损害的，以及对从事核电站生产等活动的人员，专门规定了致害补偿。行政机构限制相对人某些合法权益的补偿：主要是限制公民自由处置私人大量拥有文物的补偿和限制专利实施的补偿；因国家行为如外交、军事行为造成相对人损害的，应当给予补偿。

行政补偿的权利义务主体。应包括行政补偿请求人、义务机关和第三人。行政补偿请求人包括直接相对人、间接相对人，请求人必须是自己的合法权益因公共利益而受到特别损失的人；行政补偿义务机关是对于公民、组织因维护公共利益受到特别损失的，以负有维护该特定公共利益职责的行政机关为行政补偿义务机关；行政补偿第三人，对于行政相对人因合法行政行为受到的损失，由作为合法行政行为受益者的第三人（包括单位或个人）给付补偿。

确定行政补偿的程序。行政补偿可分为两类：一是事前补偿，即实际损失发生之前的补偿，包括行政补偿决定及实施行为均发生在损失产生之前，以及行政补偿决定作出在实际损失发生之前而实际补偿的发生在损害过程之中或损害发生之后两种形式；二是事后补偿，即补偿决定及补偿的给付行为均发生在实际损失产生之后的补偿。事前补偿一般采取主动补偿程序，事后补偿一般既可采取主动补偿程序，也可采取被动补偿程序，即应申请补偿程序。

主动补偿程序。即行政机关主动与相对方解决补偿问题，应包括以下几个步骤：发出补偿通知，告知补偿权利人补偿的有关事项；听取被补偿人的意见，必要时可以进行调查；协商补偿方案，由行政机关与受损害人进行协商，达成补偿协议，有受益方的，则应由三方进行协商；作出补偿决定、裁决，达不成协议的，由上级机关或有关单位裁决；对行政补偿裁决不服，应当允许受损害人提起复议；相对人对行政复议结果不接受的，被补偿人可以向人民法院提起行政补偿诉讼；先行给付补偿金，在立法中应严禁不补偿先征用。当然特殊情况可以采用紧急程序，但这种程序的启动需要规定严格的条件。

应申请补偿程序。公权力给人们带来的损害是不能预料和难以预计的，因不可预料的原因而受损害的公民和组织享有补偿请求权，可以请求行政机关进行补偿。对于应申请补偿程序，应包括以下几个步骤：补偿申请的提出，申请应以书面形式提出，申请书中应当写明要求补偿的事实和理由；补偿申请的审查，补偿义务机关对申请人提出的补偿申请进行审查；补偿义务机关通知申请人审查结果，并将补偿义务机关拟作出的补偿决定告知申请人，听取申请人的意见；协商程序，在听取申请人意见的基础上，就补偿的方式、标准同申请人协商；达成补偿协议或作出补偿或不予补偿的决定；行政补偿诉讼，申请人向行政补偿义务机关提出行政补偿请求后，其请求如被行政补偿义务机关拒绝或行政裁决不为申请人接受，申请人可以向人民法院提起行政补偿诉讼；支付行政补偿金。

明确规定行政补偿的方式。实践中采取的补偿方式是多样的，可以统一规定为直接补偿和间接补偿两种方式：直接补偿方式，主要是指经济性补偿，实践中直接补偿的方式主要包括金钱补偿、返还财产、恢复原状和返还实物。间接补偿方式，主要是指政策性补偿，常见的方式有如下几种：在人力、财力、物资的调节分配上给予优惠措施；减收、免收税费；授予某种能给受损人带来利益的特许权；给予额外带薪休假、旅游和疗养等；在晋级晋职、增加工资等方面的照顾。

建立和完善行政补偿救济制度。完善行政补偿的救济，可以通过行政复议、行政诉讼等制度得以实现，并辅之以司法机关的审查决定为终局裁决。

行政补偿复议不仅包括公民、法人或者其他组织认为国家行政机关对自己遭受的损害补偿方式、金额不服而提出复议，而且还包括行政相对人对于国家行政机关行为的合法性或合理性不服而提起的复议。

必须建立行政补偿纠纷的司法救济制度包括：将行政补偿纠纷纳入到司法救济的范围、明确行政补偿诉讼案件的具体领域；行政补偿计算标准适用司法程序的例外规定。（作者为国家行政学院应急管理培训中心副主任、教授）