对我国地方政府自主发债的分析

【摘要】本文以2011年政府自行发债试点为基础，通过对地方政府自主发债的分析，我们发现市政债的运行必须遵循市场化的模式，同时加强对发债主体立法监管的硬约束和市场监督的软约束。我国政府债券的发行还存在一些问题，从风险控制、信息披露、信用增进方面得出了相关建议。

【关键词】政府债券自主发债融资

一、引言

金融危机期间，国家虽然提出了一系列的应对金融危机的方案，但是地方政府的融资问题依旧难以解决，某些地方政府筹建了地方性融资平台，试图解决地方融资困难的问题。2009年3月，财政部出台了《2009年地方政府债券预算管理办法》，地方政府债券终于揭开了神秘的面纱。2011年10月20日财政部下发通知，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动。这意味着我国地方政府发债的机制已经开始起步，而且在不断的筹建和完善，也意味着正在向国际上真正的自主发债发展。

二、我国政府债券发行的现状

近几年来，在对地方政府发债争议声不断。截至2010年底，经审计的全国地方政府的债务余额约为10.717491万亿元。其中某些地方政府的债务率已超过100%，更有甚者超过200%。而从相关的借款的来源看，地方政府性债务余额中，银行贷款额约为84679.99亿元，占79.01%。

从上述数据中可以看出，地方政府除了使用税收资金以外，银行信贷是主要的融资手段。一般采用土地等作为抵押，通过银行获得贷款，这种融资模式，一般资金规模比较大，而且还款效率比较低，对我国经济造成了严重影响。主要体现为以下几个方面：

（一）金融市场发展水平的制约

我国的金融市场缺乏对投资风险具有相当判断力的专业投资群体，并且缺乏具有独立信用评级机构等中介机构，可以对各地区的经济发展和财税金融设施状况进行中立的分析和评价，再加上政府财政收支的不透明性，很难对政府债券的信用和风险作出评价。

（二）债务类型的限制

地方政府债券一般分为一般责任债和收入偿还债。一般责任债一般以政府税收作为偿还资金来源，而收入偿还债一般来源于该项目自己的收益。据财政部最新数据显示，我国政府债券资金的去向，毫无盈利的基础性建设占70%-80%，盈利能力不确定的经营项目占10%-20%，用于支付贷款利息的占8%-10%。从上述数据我们可以得出，从偿债方式和资金用途来看，我国的政府债券已经包含了两种基本债券类型。但是国务院对相关融资平台有一定的清理标准，偿债资金的70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入等财政性资金，那么承担公益性项目建设的公司将不得发债。这就相当于否决了一般责任债的发行，限制了地方政府为毫无盈利的公益性项目融资的可能性。

（三）偿债风险和道德风险

地方政府债券发行的一般是中央政府代为出售债券，获得资金后再转给各级地方政府。因此中央政府往往会在地方政府无力偿还债务的时候，成为最后的偿还者。那么债权人就会忽略地方政府的偿债能力和信用风险，那么债券的利率就和地方政府债务的风险情况毫不相干，那么地方政府的道德风险问题就会更加严重。地方政府只管发债，募集资金搞绩效工程，而不在乎如何偿还贷款，因为有中央政府作为坚实的后盾。即使最后地方政府还不了款，还有中央政府为之埋单。

三、对我国政府债券发展的建议

我国正式的地方债刚刚起步，需要立足我国国情，借鉴国际经验，解决地方政府的道德风险问题。严格控制地方政府的发债规模，发债流程，设计合理的监管制度，加强政府债券的信息披露，避免中央政府成为最后的还款人。

（一）严格监管资金的用途

我国发行地方债是为了解决公共基础设施建设需要，资金的流向应该主要是用于基础设施项目和公益设施建设，比如公园健身器材、医疗文教设施。因此必须严格监督控制资金使用用途，保证资金使用效率，严禁挪为他用，搞形象政绩工程。另外，为了偿还贷款，可以建立一些有收益的项目（例如高速公路等），协助税收收入来还本付息。

（二）对地方债进行市场化管理和监管

将地方政府债券纳入《证券法》的管理范畴，加强对地方政府债券的监督，建立相应的监督管理机构，多角度地对地方政府的发债资格、发债规模和发债结构等内容进行监督和控制，听取各部门的意见，系统化地管理地方政府债券。建立一个地方政府债券监督机构，负责监管方案的提出、制定各项监督法规、规范政府债券的发行、加强信息披露等。

（三）完善信息披露制度，加强社会监督

我国的证券市场虽然已经开始建立了信息披露制度，但是对地方政府债券的信息披露还是相对不足的。对于地方政府债券的信息披露，可以降低地方政府的发债率和发债规模。应该要求地方政府详细说明所借资金的使用情况，像其他债券的发行一样，说明相应的发行条件、资金流向、地方政府的财政收入情况及偿还方式等。

（四）明确地方政府的责任

形成相应的责任义务制度，对于贷款的偿还和使用要有明确的负责人，并承担相应的责任和义务，避免大量盲目借债，搞形象工程和重复建设，由于各种原因没能按期还款的，责任人要承担相应的还款义务，保证贷款的清偿。另外，可以将贷款的使用和偿还情况作为领导干部的考核范畴之内，作为一项评价指标。防止出现地方政府由于领导换届而导致之前的债务成为没人理会的永久债务，使得该项建设永久搁浅。

（五）有层次地发行地方政府债券

可以逐步放开政府债券的发行权，使地方政府拥有自主发债权，前提是要保证地方政府债券发行的总规模应与当地的经济发展状况和财政实力相适应，并且中央财政要对总量进行适当控制，防止出现地方政府间的相互博弈，而导致寻租行为。其次，为了防止地方政府因不确定性因素不能按期偿还债务，可以对有偿还能力和偿还保障的地方先行试点，总结经验后逐步推广。

参考文献

[1]梁云凤.土地财政不可持续，市政公债势在必行[J].宏观经济研究，2011(04).

[2]彭春华.我国发行地方政府债券的制度分析[J].地方财政研究，2005(08).

作者简介：吕菲（1987-），女，汉族，山东威海人，就读于西南财经大学金融学院，研究方向：金融风险管理。

（责任编辑：刘影）