浅议保险资金与地方融资平台

【摘要】随着我国保险市场的逐步扩大，保险资金快速聚集，为实现保险行业持续、健康、稳定的发展，保险资金投放于地方融资平台，实现保险行业与地方经济同步发展，这与保险行业的长期目标是不谋而合的，但由于地区政府的短期利益动机，往往使地方经济“政治性波动”，如何加强保险资金风险管理，使之能够在促进地方经济全面发展过程中发挥更大作用是本文探讨的重点。

【关键词】保险资金地方融资平台风险管理

随着我国保险业的快速发展，保险资金大量聚集，据统计，截至2011年底，保险公司总资产达6.014万亿元，投资总额达3.773万亿元，银行存款达到1.774万亿元，保险业已经名符其实地成为与银行、证券并驾齐驱的我国金融领域的“三驾马车”。合理引导保险资金的流向，确保保险资金实现“安全性、流动性、收益性”三者的最大统一，是当前保险业的热点问题，也是关乎我国经济实现可持续发展的重大议题。

一、我国保险资金依托地方融资平台开展投资的现状

随着我国资本市场日见成熟，保监会陆续颁布规范性文件，逐步拓宽保险资金运用渠道。2004年之前，保险资金仅能以存款或购买固定收益类产品等非权益类资产两种投资方式。2004年9月，保险资金可以通过购买股票直接入市，投资收益有了较大的改善。2006年开始进行间接投资基础设施项目的试点，2009年允许保险资金投资基础设施，2010年公布了《保险资金投资不动产暂行办法》、《保险资金运用管理暂行办法》和《保险资金投资股权暂行办法》对保险资金的投向进行梳理和拓展，这为保险资金进入地方融资平台确立了法律依据。

地方融资平台是指由地方政府设立，通过划转土地、股权等地方国有资产，资产和现金流均达到融资标准的公司，以便将所获得的融资运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目，这类公司通常有地方政府作后盾，金融机构对此类公司的融资风险普遍存在认识不足的问题。由于保险资金进入基础设施领域的时间较短，保险资金在地方融资平台的资金来源仍为次要渠道。保险资金具有追求长期、稳定、可靠收益的特点，以保险资金完善地方融资平台建设将有助于地方融资平台摆脱地方官员“政绩”思维，真正从长远的角度思考投资项目的收益性，目前保险资金结合地方融资平台开展投资活动主要集中于：

（一）购买地方融资平台债券和地方政府债

由保险资金设立“投资计划”，间接投资交通、通讯、能源、市政、环境保护等基础设施项目。具体操作方法是，保险公司将其保险资金交由给信托投资公司、保险资产管理公司、产业投资基金管理公司等专业管理机构，由专业管理机构按保险公司意愿，并以自己的名义设立投资计划，购买达到保监会认可的信用评级机构评定的、符合规定要求的信用级别的地方企业债。以江苏省为例，截至2011年底，全省保险业利用地方融资平台开展投资总额为174亿元，其中买卖地方企业债为122.3亿元；占总额的70.28%，购买对象包括：江苏省国信、江苏交通控股、江苏宁沪高速、江苏悦达等大型国有企业发行的债券；苏州工业园区债、南京河西债、常州高新区债等地方政府融资平台发行的债券；南京公用控股、徐州矿务、镇江市水利投资、连云港港口集团等基础设施建设主体发行的专项债券。

（二）投资基础设施类不动产

由一个或数个保险公司共同筹措资金与地方政府联合单独设立地方融资平台，根据《保险资金间接投资基础设施试点管理办法》规定，投资基础设施类不动产，必须由委托人即保险公司或保险公司组合，将保险资金交由受托人通常为地方政府的城投公司，由受托人按委托人的名义设立设资计划，投资基础设施投资于基础设施类不动产金额为42.52亿元，占总额的24.44%。如平安保险集团、太平洋保险集团、合众人寿等保险公司以债权投资计划形式投资的连徐高速公路、泰州长江大桥等大型基础设施建设项目。

二、依托地方融资平台的保险资金运用中存在的问题

（一）地方政府负债高，保险资金偿付能力待检验

1.地方政府负债规模大。据统计，截至2010年年底，全国地方政府性债务余额为107174.91亿元，（其中东部地区为53208.39亿元，中部地区24716.35亿元，西部地区29250.17亿元），其中地方融资平台公司的债务为49707.72亿元，2011年地方级财政收入为5.24万亿元，考虑到地方融资平台的资金投向多以市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫等公益性、基础设施项目为主（占地方融资平台资金使用量86.54%），资金回收期长，以及我国历年来社会保障方面的历史欠账需在今后弥补，投向地方融资平台的保险资金偿付能否有偿还保证还需检验，目前有部分地方政府过融资平台获得资金后，将信贷资金划转至财政专户或关联企业，这些资金的数量和流向往往很难统计，很难预先无法确认为地方融资平台的或有负债，但一旦出现资金链断裂，势必引发连锁反应，担保及抵押、质押品折现价值合计不足支付金融同机构资金本息时，政府就要偿还余下债务,（以中金公司2009年研究报告统计，地方融资平台贷款余额已经为7.4万亿，这包括财产担保的部分）又势必增加了地方政府债务风险。

2.财税体制不合理。现阶段我国的税收收入主要以流转税为主体（占税收总收入的70%强），根据我国税收体制，流转税多需中央、地方分成（以增值税为例，中央占60%，地方占40%），随着我国国民经济的快速发展，公民对政府加强社会管理方面的要求越来越高，政府用改善社会管理，加大民生方面的支出也将越来越大，我国的社会管理职能多集中于地方政府，作为地方财政收入主要来源——财产税和地方企业所得税，，由于我国国民经济处于调整期，国际经济形势不尽如人意，财产税和地方企业税的增长乏力，2011年至今中央调控房地产政策的连续出台，直接导致土地基金收入，也出现直线下降。例如南京2012年第一季度土地出让收入不足50亿元，较去年同期下降了30%多。加之2008年地方政府为配合中央4万亿投资刺激计划，大举借债，目前这部分债务已经开始进入偿付期。保险资金的安全性势必在这一两年内经受考验。

（二）投资渠道少，央行基准利率高，保险资金盈利能力遭削弱

目前我国保险市场快速成长，截至2011年末我国各保险公司各资产达6.014万亿元，保费收入达1.43万亿元，较2010年资产总额增加19.13%，在过去的5年中保费收入达到年均增长10%。但保险资金投资产品收益低下始终困挠着保险业界，有时甚至低于银行存款基准利率。据统计，2003至2011十年间竟有四个年度保险产品收益率低于银行基准利率，更不用说“跑过CPI”了。很多保险公司资金成本却很高（通常在5%以上）。保险资金投资收益长期维持较低水准，这常常导致保险公司无法弥补承保业务亏损，维护保险公司财务稳定，以良好的经营成果回报股东，尤其是在保险业与同属金融业的银行、证券、基金争夺同一（相似）客户资源时处于极其被动的地位，如分红万能、投连等保险产品很难卖动。2011年，中国保险业实现资金运用收益2150亿元，收益率也只有4.2%。依托地方融资平台的保险资金收益率略高于全行业平均水平，但也很难与银行动辄预期收益6%-8%的短期理财产品相媲美，以江苏省为例，间接投资基础设施项目的预定利率普遍在4%-5%之间，最高不超过7%。这也是2011年全年保险公司原保费收入较2010年出现1.6%的负增长的主要因素之一。监管机构对保险资金的运用渠道仍有诸多管制，许多业界人士常戏称为“自废武功”。

目前宏观经济处于下降周期，央行基准利率高位运行（一年期贷款利率达6.56%），银监体系对地方融资平台再融资的审核力度加大，这些因素效用的叠加导致地方融资平台开始出现断粮的现象，地方融资平台开始不计成本的借债，这又推高了债市，2011年银行同业拆借率（SBR）最高竟达8.32%，削弱了地方融资平台的盈利能力，大量资金从股市转向债市又导致从事长期投资，获得稳定收益为主要目的的保险资金缺少后续资金来源，保险资金投资收益率难以提高。

（三）融资平台自身不足和监管环境的缺失，保险资金变现能力受制约

依托地方融资平台的保险资金其使用范围带有极强的地域色彩，中西部诸省份因资本市场发育滞后，其财政收入有限，多鼓励保险资金作为地方融资平台的投资方，参与基础设施的直接投资，东部省份经济发达，投融资工具很多，故多以购买地方企业债券、股票，以间接投资为主。

保险资金作为地方融资平台的投资方，参与地方基础设施建设，能帮助地方融资平台树立资金风险管理理念，能分享地方经济发展的成果。但由于保险资金在地方融资平台的投融资渠道中处于配角地位，银行借贷资金依旧是地方融资平台的资金来源主渠道。从法律角度讲，债权人在清偿顺序上始终领先于投资人。在现实生活中，银行凭借多年来形成的金融垄断地位，不断将风险下移。众所周知，基础设施具有投资周期长、金额大、资金回收慢的特点，因此基础设施投资需要持续、恒定的现金流来支撑。但银行系统出于地方融资平台负债率过高的担忧，不断收缩对地方融资平台的借贷规模。 这无形中将风险转移给地方融资平台的投资方，这一方面使得保险资金更难从地方融资平台抽身，另一方面也为保险资金在地方融资平台大显身手提供了空间。

地方融资平台风险评估体系的缺失，使得信息失真现象越发严重；地方融资平台普遍存在“多头融资，多头授信”现象，导致地方政府负债结构及财政担保承诺格局错综复杂，地方次级债市场的缺失，加之银行及证券投资公司等其他金融机构对公共项目市场份额的激烈争夺，使得保险资金在与融资平台进行议价时完全处于“劣势”地位，由于地方次级债市场的缺失，作为外部融资方的保险资金投资者很难准确区分和掌握地方融资平台与地方政府之间的资金往来、债权债务规模等评价信息，难以判断投融资平台的真实资产负债状况和盈利能力。保险资金投资方急需资金，不得不将地方融资平台的债券和股票进行置押，往往会遇到相当大的困难，这导致保险资金成本的增加。

三、依托地方融资平台的保险资金管理时应注意的问题

保险资金具有不同于银行借贷资金的特点，它对平台的偿付压力远小于银行借贷资金，而对收益的要求大于银行借贷资金，因此依托地方融资平台，分享地方发展红利，既可以有助于发挥保险资金追求持续、稳定收益的特点，又能降低地方融资平台的短期偿付压力，但保险资金介入地方融资平台也应注意风险问题。

（一）完善地方融资平台，减少保险资金偿付风险

“治标先治本”，完善依托地方融资平台的保险资金管理，首先应从完善地方融资平台从手，地方融资平台有其存在的价值和意义，在过去及今后相当长的一段时间内将发挥积极作用，但存在的问题不可忽视，如果放任自然，必将影响我国整个保险业的稳定发展，为防患于未然，对其治理，使其规范化运作，是降低保险资金运营风险的前提。完善地方融资平台管理应从以下几个方面着手：

1.就政府而言，应明确地方融资平台是以地方政府信用为基础开展活动，积极履行投资人、担保人义务，是地方融资平台得以持续获得保险资金的前提。

解决地方政府性债务问题、增强地方政府偿付能力，需要以财税改革为前提。完善分税制改革，降低流转税、完善财产税，降低流转税，鼓励商品和资本的流通，完善财产税，带动国内消费品市场；健全转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，增加居民购买力。这一切都将有助于培养税基，开拓税源；有助于从中长期解决地方融资平台的偿付能力，建立偿债基金，统筹运用地方财力，将有助于进一步引导银行金融资本有序退出，保险资金稳步进入。

提高信息公开程度。保险资金不同于银行资金之处在于保险资金着眼于中长期投资，建立定期规范的地方融资平台股权、债务信息披露制度，定期公布政府在融资平台中的持股比例和所应承担的负债金额、用途，做到支出透明化；以便保险资金进行绩效评估，为后续大规模进入奠定基础。

2.就地方融资平台本身而言，应明确地方融资平台是独立的运营个体，这将为保险资金介入地方融资平台提供法理依据，也为保险资金进行风险管理提出更高要求。

建立由地方政府控股，法人治理健全的地方融资平台。地方融资平台的存在意义在于：一是能解决以现有地方政府财力在短期内难以完成、项目受益对象广、投资规模大且有助于地方经济长期发展的建设项目；二是有助于解决地方就业、促进地方产业升级的项目；由政府控股是地方融资平台的必然选择。但仅依靠政府必然带来资金配置的低效性，引入保险资金作为战略投资方，有助于地方融资平台积极融入资本市场，参与竞争，提高资本的使用效率。

逐步构建地方融资平台的结业、清算制度。地方融资平台尽管有地方政府为支撑，但政府与企业的首要职责是不相同的，因此稳步推进地方融资机构退出与重组制度，在使地方政府债务得到有效约束的前提，不致引起地方经济剧烈波动，目前银监要求银行系统进一步收紧对地方融资平台监管尺度（见银监2012第12号文）；这对于保险资金可谓“机遇与挑战并存”；银行资金从地方融资平台的加速退出，必然需要新的资金来源加以填补，保险资金的大规模进入必将受到地方政府的热情相迎，但随着银行资金的退出，地方融资平台的运营风险也在加大，构建地方融资平台结业、清算制度将有效降低对后续进入保险资金的偿付风险，解除保险资金的“后顾之忧”。

（二）完善地方融资平台的债券发行市场、风险预警体系，提高保险资金的流动性

1.推进地方债发行、流通市场建设。完善的地方债券市场有助于防止地方政府以各种形式违规担保、承诺，有助于建立地方融资平台的风险防范长效机制，地方债券市场的完善与发展，也有助于提高保险资金的变现能力，并为保险资金发挥规避风险这一特长提供了新领域。2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开始发行三年期和五年期地方债基础上，2012年该四省市开始发行7年期长期地方债券，意味着我国构建地方债券发行、流通市场正式开始进入小步快跑阶段，随着地方债券市场不同期限债券投资工具的增多，保险资金在地方融资平台势必大有作为，鉴于现阶段地方融资平台因其本身在规范性与防范风险方面存在不足，地方债券市场范围有一定的地域局限，保险资金仍应保持一定的警惕性。

2.建立健全地方融资平台风险预警机制。由于我国地方融资平台普遍存在着“政企不分”的情况，这在短期内吸引金融资本参与运营是有很大帮助的，但就长期而言不利于地方融资平台的管理，也将增加地方政府的财政负担，因此明确政府对融资平台股权结构、债务的监管职责，通过政府内部控制系统加强对政府融资平台的监管，综合运用奖惩手段，提高地方融资平台的资金使用效率、约束不当举债行为。应尊重地区发展的差异性，在充分兼顾区域经济发展需要和实际财力的前提，科学、合理地确定债务上限，确保地方政府及其融资平台的最佳负债规模。各级财政部门应督促融资平台依据预期收益确定负债规模水平，力争实现收益与风险相适应、负债水平与资金实力相匹配；各级审计部门应定期审核地方政府及地方融资平台的经营情况、资产负债情况；地方政府也应将地方政府按比例承担的债务与本级财政并表核算，将债务总量严格控制在上级财政规定的债务风险区间之内并及时公开。同时，制定持续、有效的偿债机制，科学设定土地出让收益、处置国有资产收益、经营性项目收益、政府性基金等收入的偿债资金比例，防止平台公司的偿债风险最终转化为财政性风险。

（三）转变观念、拓宽投资渠道，提高保险资金的获利能力

破解我国现阶段保险资金收益率低下难题，还需多管齐下：

1.转变观念、树立科学的安全观。在央行连续调高存款准备金率和存贷款利率、收紧银根的背景下，各行各业对保险资金的需求加大，地方政府引入保险资金、促进经济发展的愿望十分强烈。以江苏为例，2011年，应省、市地方政府的请求，江苏保监局曾数次专门向江苏保险业推介投资项目。其中，有相当部分是有政府担保或土地抵押的优质项目。但实际情况却是很多保险公司以安全性为由，未能抓住有利的外部条件，精心选择，果断投资。

保险资金运用以安全性为首要原则，但安全性是从保险投资总体而言，并非要求各种投资项目都绝对安全。获得收益是保险投资的目的，大量保险资金处于低收益状态并不符合安全性要求。因此，存在多种投资方式的条件下，实现差别化经营，不同风险项目对应不同的收益率，而没有必要让安全性要求成为束缚投资的绳索。

2.拓宽投资渠道、创新投资方式。保监会《保险资金运用管理暂行办法》及不动产和股权投资细则的相继出台，使得我国保险资金运用空间开始逐步向国际靠拢，这极大地刺激了保险资金的投资热情，但是与发达国家宽松的保险投资环境相比，我国保险资金的监管仍显得过于苛刻，造成了保险资金的收益率低下。为此，应适时进一步放宽保险资金的投资渠道和比例。

应注重投资领域与品种的多元化，如依托地方融资平台进行不动产投资，虽然流动性偏弱，但切合了保险资金长期稳定的属性，使得保险资金在长周期内反周期、逆周期的投资成为可能。如2010年以来，借助国家的政府和地方政府的优惠条件，泰康人寿、中国人寿、合众人寿等公司相继在北京、河北、湖北等地投资买地，建设养老社区。仅中国人寿廊坊养老社区项目计划总投资就达1000亿元。养老社区建成后，向上可衔接医疗保险、护理、养老保险等产品，还可带动下游老年医学、护理服务、老年科技产品等，至少可将寿险产业链拉长20-30年，为保险资金带来长期稳定的高收益。

保险资金还可以尝试进入保障房建设。保障房建设是一种带有社会目标的项目。保险资金进入以后，和其他资金一起，一方面能够化解政府财政资金投入不足的矛盾；另一方面又可以遵循市场规律获得盈利，并在实现投资回报的过程中，帮助地方政府完成社会目标。社会保险已率先试水，在南京开出了“参建”保障房的“第一单”。2011年2月，全国社保基金以信托贷款的形式向南京市政府保障房建设项投资30亿元，期限为2年11个月，利率6.05%，可以为南京市提供8万套980万平方米的保障性住房。

参考文献

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作者简介：陆洋（1978-），男，江苏南通人，硕士，会计师，助教，就职于中共南通市委党校。

（责任编辑：刘晶晶）