浅谈县级部门预算

张晋平

摘要：县级部门预算是我国进行财务预算的基石，也是财务管理的开端，有效的实施财务预算有着重要的意义，但是在具体的执行过程中也存在着诸多问题。笔者认为，县级部门预算主要面临的问题有制度上的不合理及自身管理不到位，并从客观环境和主观因素两个方面分析了影响因素，最后提出了改革建议。

关键词：县级部门预算；问题；影响因素；建议

1．县级部门预算面临的问题

县级部门财务预算所面临的问题，笔者认为，可以从两个大的方面进行理解和认识，首先，是制度的设计方面存在的问题，另一方面是县级的财政部门管理不到位。以下将予以具体的分析。

1.1制度设计不合理——执行日期使部门预算流于形式

根据我国预算制度的设计，县级的基层财务管理部门在当年的1-2月份就要编制下一年的财务预算。而根据我国的人民代表大会制度，财务预算要获得人民代表大会的审批通过，而基层人大审批预算的时间一般是每年的5-6月份。两者的时间差直接导致预算年度的起始日先于审批日，即意味着每年的上半年实际是不存在预算的，或者说执行的是未经法定程序审批通过的预算。财务预算编制制度和政治制度之间的时间差大大降低了预算编制的意义，阻碍了预算的执行，而且损害了财政部门的公众权威。

1.2县级部门财务预算管理不到位

县级部门本身由于思想认识不到位、人员的欠缺和时间上的紧迫等原因，对财务预算的管理并不到位，具体体现在以下几个方面。

（1）缺乏现代财务预算的管理观念

受长期经济困难局面的困扰，部门形成经费不够就向政府要的习惯，部门预算工作宣传不到位，“多要多花”的思想仍然存在。实行部门预算制度规定后，财政部门基本满足“保工资、保运作、保民生”三保原则，但部门负责人及财政人员仍会在期末尤其是岁末年关之时，申请政府领导审批追加预算，预算编制计划与实际预算支出相差甚远，严重影响部门预算编制的严肃性、准确性。

（2）匮乏专业的财务预算编制人员

受地域的局限和地方财政编制的限制，基础财务人员在数量和质量上都有所欠缺。首先，地方财政编制有限，基层的财务人员很难做到与上级财务职能科室的一一对接，往往上级的某几个职能部门的业务工作由基层的一个科室统揽，基层的财务管理承担了大量的工作，人员配置的匮乏导致工作中难免顾此失彼。其次，受地域的限制，县级基层的财务部门很难吸引到专业的、高素质的财务管理人员，人员配置跟不上财务管理改革的需求。通常来说，财务预算作为财务管理的基础和开端，对财务人员的要求较高，一方面要熟悉部门运作的具体情况，对各个方面的资金需求深入了解并能够做出准确的估算，另一方面专业技能要过关。而基层的财务部门一般并不配置专门的财务预算机构，从有限的人员中抽调出专门人员搞预算对于县级财务部门也并不现实，而普通的财务人员通常是会计或是出纳出身，并没有经过专业的财务预算培训，在编制预算和预算的执行方面，难以做到科学化、系统化。

（3）时间紧迫，预算编制浮于表面

部门预算要做到统筹兼顾，精细化管理，在测算过程中做到事无俱细，面面俱到，需要深入部门详细测算出各类收支项目基数，点、线、面全面结合，从日常办公用品到大型项目支出的各个环节，都需要相当的人员和充足的时间作为保障，但基层部门预算工作受各方面客观条件制约，开始时间晚结束时间早，部门收支测算工作精细化程度不够，部门预算对全年财政收支统筹影响力不大。

办公经费的估算尚有往年的经验可借鉴，但对于项目预算而言，由于其涉及的范围广、情况较为复杂，估算更为繁琐，而且由于项目本身的特征不同，也难以制定统一的标准，因此在项目的预算方面，仅仅有一个粗浅的结构框架，项目的预算编制基本处于一个空白的状态。这就暴露出在基层的财务管理工作中，普遍缺乏科学、规范的管理，对专项经费的管理和控制不严格，审批和监督不到位，不能使得专项经费发挥最大的效用，达不到为各项事业提供发展规划提供财务指导的标准，也无法满足公共财政支出方向和范围的要求。

2．影响县级部门预算的因素

2.1主观因素

（1）县级部门财力拮据

县级部门普遍存在着资金拮据的问题，虽然存在财务预算，但是财务预算的执行情况就受到现金制约的影响。一方面体现在基本的费用预算额偏低，难以保证全年工作正常运转的需求，因此很多单位在年底的时候再向上级部门申请经费，因此要适当提高经费定额的标准，保证单位的正常运转。另一方面，我国正处在快速发展的阶段，各方面的建设都需要大量资金，财政部门在一定程度上也是心有余而力不足，只能选择有重点的进行资金扶持，不可能满足基层单位的全部需求。也是因为基本的办公经费批准的额度较低，因此县级的一些单位只能把专项财务经费用作日常的办公经费，财务预算执行的效果打了折扣。从某种角度来看，这也是我国在发展过程中必然存在的一个问题，只能在经济进一步发展的过程中予以解决。

（2）行政行为和部门职责具有不确定性

我国的经济处于快速发展阶段，政府行政部门也在随之进行改革，因此，行政行为和部门的任务本身就具有不确定性的特点。尽管每年的年初都对当年的财政做了预算，但是由于县级财政吃紧，不能预留出一部分的机动资金。部门的事业单位本身就存在着一定的行为变化，而且由于一些突发事件和上级任务的追加，很大程度上对当年度的财政预算造成很压力。财政吃紧是财政部门普遍存在的一个问题，因此政府和其他一些行政机构在对基层部门下达补充任务和新任务时，也并没有给予经费的支持，这就造成在预算外的行政事项太多，基层的资金压力增大，迫使其挪用其他经费，预算的实施往往难以达到预定的目标。

2.2客观因素

（1）县级部门主观认识不足

县级部门作为基层的执行部门，领导普遍对预算对于财务管理的重要性缺乏认识，而且受到传统的管理思想的影响，很多单位已经习惯了缺乏资金向政府申请，缺乏财务管理的意识和经验，这就使得部门预算编制和执行的随意性较大，很多单位迫于上级领导机构和制度的压力在短暂的时间内仓促编制一份财务预算，缺少可行性研究，也忽略了项目的轻重缓急。只要能够完成当年的任务，即使预算和执行的差额较大，领导也一般不予以重视。另一方面，由于领导的忽视，财务人员也没有对预算进行认真对待，对预算也不能做到严格的执行，管理约束意识较差，导致预算只是完成了上级任务，而没有实际起到真正的财务管理作用。

（2）财务工作基础薄弱

县级部门普遍缺乏健全的财务管理制度，加之人员的数量和质量有限，因此财务预算的基础很薄弱，这也直接引起了县级部门财务预算的规范性不高。我国的经济虽然已经进入了总体小康的状态，但是各地的经济发展和制度建设存在很大的差异，各地编制财务预算的规范、指标、程序和原则也存在很大的差异，这样编制出来的报表内容各异，并没有一个普遍性的标准。特别是针对专项经费的划拨和专项项目的支出，一直缺乏较为专业的研究资料，没有一个硬性的测算依据和评判标准，在实际的财务预算操作中，财务人员的主观性较强，而县级的财务部门的财务人员又缺乏相应的财务管理知识和素养，因此，财务预算编制的可信度较低，不能精准的预测资金需求，估算财务运营状况，也不具备指导财务管理的作用。

3．增强县级部门预算管理的几点建议

基层部门预算工作可以说问题较多，为使这项工作在财政管理过程中更好地发挥 “一年之计在于春”的源头控制作用，笔者认为要做好以下几个方面的工作。

3.1提高部门预算认知程度，加大宣传力度

基层部门预算工作推进基层财政管理体制改革的重要内容，是建立基层公共财政体系的客观需要，是 “三个代表”重要思想及“服务于民”理念的重要体现，我们必须提高认识，深化改革，创新机制，逐步建立起公开、公正、公平的部门预算编制程序，逐步推动部门预算的发展，一方面基层财政部门要加大对部门预算编制工作广泛与深入的宣传，并根据客观情况制定科学的立项标准体系；另一方面各预算部门也要提高对部门预算编制工作的统一认识和理解，增强预算编制的严肃性。

3.2财政部门要在人员、经费、时间等方面给予部门预算充足的保障

首先，要建立一支专业素质高、职业道德过硬的财务管理队伍。一方面，要尽量扩大编制，对于优秀的财务人员也可进行破格录取，在保证了有足够的财务人员之后，要专门成立一个项目组负责财务预算的编制。另一方面，对于已经在职的财务人员，要注重对其进行职业教育，定期参加单位组织或者是外包的培训项目，提高其业务素质。

其次，在经费方面，一方面，在编制财务预算时要尽量预留出一部分的机动资金，对于基本经费的估算要准确。另一方面，对于专项经费要严格管理，确保经费确实是为专项服务。

再次，在预算编制的时间方面，要进一步进行改革，虽然会计的年度从每年的元月一号开始计算，但是考虑到我国的政治制度，建议在编制财务预算时，从每年的5-6月份编制，或者是提前到上一年，这样就改变了原来上半年无法定批准的预算的状况，保证了财务预算和执行的合法化、严肃性。

3.3细化部门预算的编制，严格按照审定的部门预算执行

要为基层预算编制确定科学的部门预算测算标准，建立完备的编制政策、资料数据库，合理测算标准定额，强化部门预算政策执行力度，严格细化部门预算编制到具体部门、具体单位、具体项目。要改革传统的粗放型的财务管理，逐步向精细化财务管理改进。强化国库统一收付制度，加大编制部门的综合预算制度，对于财政收入和支出严格进行管理和控制。首先，要加大对收入的控制。部门所有的收入，包括其政府拨款、预算内外收入和其他收入要全部上缴国库统一进行管理，保证收入到位，这样是从根源上控制滥用开支的现象。其次，要坚决按照预算办事，增强预算的权威性，提高县级领导和财务管理人员对预算的认识，只有不随意更改预算，才能够逐步提升预算编制的水平和质量。

3.4完善预算编制与执行监督机制，提高预算编制的约束力。

对基层部门预算实行动态管理，及时更新编制政策，甄别各行业及部门出台的支出政策，建立部门预算政策执行及监督机制，建立部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。我国出台实施部门预算编制制度已经多年了，但是相应的监督和管理制度一直缺位，这也是导致领导和财务人员忽视财务预算编制的原因之一。因此，一方面，我国要建立对财务预算编制的监督和考核机制，另一方面对于预算的执行，特别是专项计费的支出，要建立相应的绩效考核机制。专项经费的预算及执行要单独列出予以编制，而且还要运用项目支出实施事前严格审核、事中监督控制、事后跟踪问效等有效监督手段，归集实际的项目支出，进一步发挥部门预算的约束效力。在具体编制过程中，要使各部门项目具有可比性，并进行专业性可行性论证，财政对其预算安排项目的实施过程及其完成结果实施绩效考评。

4．结语

县级部门预算是我国财政预算的基石，是构建符合社会主义市场经济体制要求的、具有中国特色的财政预算管理体制的必然要求。而且随着经济和政治改革的进一步深入，部门预算会在今后的财政管理工作中发挥举足轻重的作用，基层财政部门要在加强部门预算管理工作上下功夫，为强化财政监督管理，履行财政职能，扩大财政管理范围，拓宽财政监管内容，开源节流，为完善公共财政体系、实现和谐阳光财政亲奠定基础。

参考文献：

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[4]陈顺根,雷鹏.县级部门预算改革的实践与思考[J].预算管理与会计，2009(9)