我国区域经济发展的财税特征及其对策

张伟

摘要：区域经济发展不平衡是各国经济发展过程中不可逾越的经济发展阶段。无论是发达国家还是发展中国家，在其经济 发展过程中，都曾有过不平衡发展和不同程度的地区差距问题。为解决区域经济发展不平衡问题，我国应实施以财税 政策为主的区域经济发展政策，采取有效措施促进我国区域经济的均衡发展。

关键词：区域经济；发展；财税政策；选择

一、我国区域经济发展差异

不平衡的区域经济发展以及地区经济差距的存在，是造成在经济发展过程中不可逾越的经济发展阶段，无论是处于发达国家还是发展中的国家，在经济发展的过程中，都会出现不同程度的地区差距及不平衡发展的问题，我国同其他国家相比，在区域经济发展的不平衡性和地区经济差距问题上表现的更为突出。

国家内部的区域差异是指，某些区域比其他区域有更快的增长速度、更高的经济发展水平和更强有力的经济实力，促使空间上呈现出发达区域与不发达区域并存的格局，即区域经济发展的不平衡性，而这种不平衡性正是我国区域发展的基本现状。伴随着改革开放以来，我国采取了梯队推移式非均衡发展策略也就是说允许一部分地区先富起来”，这一策略使得东部沿海和中西部地区在经济发展上存在巨大差异。

东、中、西部三大经济地区其经济发展的不平衡性是我国区域经济发展的不平衡的基本特征之一。在整个区域经济发展的过程中，财税政策起到了十分积极的作用。因此，应从我国区域经济发展的差异性出发就总体看，其经济发展水平较高的是东部沿海地区，而经济发展水平比较低的是中西部地区，尤其是地域辽阔的西部地区经济发展水平最低。就发展水平最低这一状况及造成我国现阶段区域经济发展不平衡的主要因素，是西部的地区经济发展水平的滞后。当然，造成我国西部地区经济发展水平滞后的原因是多方面的：如有东西部经济发展的历史原因形成的差距以及西部地区地处内陆、交通不便、信息闭塞等一系列对西部经济发展形成的制约及客观方面的诸多原因，也与我国政府制定和实施的经济政策，特别是财税政策有关。不可否认，近些年来，中央政府也采取实施了相应的产业政策、投资倾斜政策、财政转移支付制度等一系列多种措施，只有加快中、西部地区的经济发展，才能实现区域经济协调发展以缩小我国经济发展差距。实际上，我国目前地区间经济发展差距，东部地区和中、西部地区之间经济发展差距并未因此而缩小，反而还有进一步扩大的趋势，而巨大的区域经济发展差异是困扰我国经济发展的关键问题所在。因此，从财税政策角度考察区域经济发展的不平衡问题，就显得尤为必要。

财税政策不仅在区域经济发展中起着重要作用同时在区域经济发展扶持方面也发挥了巨大的作用。主要有以下两个方面的表现。

一是区域经济的发展在税收政策下能够创造良好的社会环境。公平合理的税收政策不仅能够为区域经济发展营造一个宽松的发展环境，而且能够为投资者提供一个较好的投资环境。并且通过一定的税收优惠政策能够形成一种导向力，增加投资者的投资兴趣。

二是有效抑制发展差距的手段——财政转移支付制度。目前区域经济发展差距是世界各国共同面对的问题，通过财政转移支付制度拨付一定的资金支持，可以增强该地区的资金筹措能力，这在一定程度上能够有效地加快落后地区的发展，缓解或缩小地区间经济发展的差距。

二、在协调区域经济发展方面我国现行财税政策存在的主要问题

就目前在协调区域经济发展过程中，财税政策作为宏观调控手段之一，是政府作用于经济的重要手段。由于政府对区域经济发展的协调，通常是通过对财政资源这种公共品在各区域经济发展过程中的动态配置来实现的，财税政策是政府配置财政资源的制度基础。财税政策是政府为满足社会公共需要而对一部分社会产品进行集中分配所采取的宏观调控措施。一方面，作为政府分配财政资源的依据，实现着政府在各区域公平配置财政资源的功能；另一方面，它为各市场主体提供市场信号，借助市场信号影响区域市场主体的行为，最终引导资源、要素和产品在区域之间重新配置，以缩小由于资源禀赋、历史原因及市场机制自发作用而形成的地区经济差距。由此可见，财税政策对于区域经济的干预不是取代市场，而是在市场调节的基础上，针对市场机制在区域经济发展中的失灵领域进行调节和引导，是运用政府和市场“两只手”，保持发达地区经济持续增长，促进落后地区经济发展、实现区域经济协调的重要工具。但是，由于我国现行财税政策存在问题的限制，降低了其在协调区域经济发展方面作用的发挥，其突出体现在分税体制不完善、财政转移支付制度不规范、税收优惠政策不合理等方面，具体包括以下几个方面：

(一)财政政策方面

1.当前就转移支付制度存在的问题。其在94年我国推行的分税制改革中，中央按“基数法”进行税收返还和体制补助，由于东部地区扩张基数的能力远远高于中西部地区与财政收入基数低的中西部形成鲜明对比，这样经济发达的东部地区自然接受的返还就多，经济欠发达的中西部地区则取得的返还就少，这种税收返还未能发挥它在协调区域经济发展中应起到的作用，致使富的地方愈富，穷的地方更穷，不仅未能解决由于历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距过大的问题，加剧了地区间的差距。

2.财政所投资资金主要来源于政府财政资金和国债资金，其融资渠道单一，资金规模较小，且资金使用的政策性不强，投资结构不合理，投资效益低。

3. 不规范的专项拨款和结算补助分配办法，其随意性大，分配结果使东部经济发达地区反而得到更多的拨款，不但未能解决公共服务能力均等化问题，落后地区经济发展的不平衡现状没有得到缓解反而使东西部差距进一步扩大。

(二)税收政策方面

由于在地方税制及税收优惠政策、资源税、生产型的增值税等现行税收制度上存在的明显缺陷，使得统一的税制在不同的地区产生了不同的税负效应，影响了区域经济的协调发展，不合理的税收政策对地区间经济发展差距甚至起到了“逆向调节”的作用。

1. 不合理的地方税制设计。地方税制不光是地方政府取得财政资金，支持经济发展的制度基础，也是促进区域经济发展调节政策的重要组成部分。但是，由于我国现行地方税制设计不合理性，严重制约了其对区域经济发展所具有的调节作用的发挥。具体表现在如下两个方面：一方面是现行税收制度中作为以第三产业为主要税源的营业税是地方政府的固定收入，其区域产业结构愈高级化，该区域经济发展水平就愈高。由此可见，经济发展落后、地区第三产业不发达，税源极为有限，是造成地方财政收入不足的根本原因；另一方面地方政府既没有独立的地方税收立法权，也没有独立的税收减免权，不利于调动地方积极性，这严重制约了地方资源配置效率。虽然《中华人民共和国税收征收管理法》中赋予地方政府一定的税收减免权，但在具体实践中，由于税务部门及各地方政府没有权限依据经济发展现状对税收政策进行调整，导致税收政策中存在的制度性缺陷不能得到及时的纠正和调整。

2.在税收政策的调整下并没有使中西部获得比东部地区更多的税收优惠，西部地区的税负仍然重于东部地区。综观我国已付诸实施的无论是西部大开发中的税收优惠政策，还是振兴东北老工业基地中的税收优惠政策以及中部崛起中的税收优惠政策，它们无一不是从我国东部开发中所实施的税收优惠政策中移植过来的。这些税收优惠政策之所以在东部经济发展中起到了至关重要的作用，是由于这些优惠政策东部享有，而中西部不能分享所造成的。这些优惠政策从东部移植于中西部时，东部地区并不丧失对这些税收优惠政策的运用权。况且现行的税收优惠政策没有体现出其产业导向，对国家需要优先发展的产业和经济欠发达地区并无特别的鼓励及措施，对产业结构的引导能力不强。目前，西部地区迫切需要发展的是交通、能源、原材料等基础产业以及高科技产业，而现行税收优惠政策行业倾斜度却明显不够。因此，寄希望于现行税收优惠政策来实现缩小东西部经济发展差距，促进区域经济协调发展就显得力不从心。

3.现行税制结构存在的问题。94年税制改革后，“生产型”增值税使资本有机构成高的产业的税负重于其它产业。我国西部地区优越的自然资源条件，形成了以资源开采、重工业等为特色的产业布置格局；加之对“生产型”增值税转型试点改革的优惠措施，时至今日还没有惠及到西部地区，所有这些，都使得西部地区产业税负增加，从而不利于西部优势产业的发展。同时，现行的资源税制度由于税率过低，征税范围有限，加之政府对资源产品所实行的价格管制等。这种粗糙的资源税制度造成了自然资源的巨大浪费，同时也不利于西部地区资源优势转化为经济优势和财政优势。综上所述，新税制实行以后，中央财政在全国财政中比重大幅度上升，而中西部地区所获得的税收返还在全部税收返还中所占比重下降，表明中西部地区相对较重的财政税收负担不但没有得到减轻反而进一步加重。中西部地方财政困难较大，不像东部地区财政那样对企业进行较多的税收返还，因而中西部地区企业所承担的实际税收负担也就相对较重。在各地以税收返还政策吸引外部投资的竞争压力下，中西部地区的地方财政本已入不敷出，造成企业拿不出较大力度的税收返还措施。显然，这样的税收政策强化了东部地区特别是沿海地区的积聚效应，加大了东西部地区的经济发展差距。

三、促进区域经济协调发展的财税政策选择

(一)建立规范的转移支付制度

1.建立有效的中央财政转移支付制度。我国实行的分税制财政体制，主要是以中央财政收入占全国财政总收入的比重来衡量中央与地方的分权情况，其一般也作为中央调控能力的标志；同时这个指标也以全国财政收入占GDP的比重为参照。全国财政总收入占GDP的比重在很大程度上是指各级政府所取得公共物品占社会物品总额的份额，是国家汲取能力的标志，也是国家行政的物质基础。从理论上讲，这两个比重组成的曲线图一般来讲是不会出现交叉的，假如交叉情形出现，只能说明财税体制安排出现了问题：即或是中央财政集权过度，或是分权过度；或是国家汲取公共物品能力过强，或是偏弱。所有这些都会影响到地方政府提供公共物品的能力和地区间的财政均衡，从而直接影响到转移配置制度的实施。一般而言，中央财政只有在财政初次分配中占有较大的比重，才能保证有足够的财力用于对地方的转移支付，才能通过转移支付逐步促进落后地区的经济发展，逐步缩小地区差距。

2.建立以横向均衡为首要目标的转移支付制度。财政转移支付包括纵向平衡和横向平衡，前者是上级政府对下级政府的拨款，后者则是为保证各地方政府提供的公共服务水平基本均衡而给予的补助。事实证明，落后地区在基础设施方面的投资需求量要比发达地区更大，与落后地区相比，发达地区的财政资金是递减的，这就更加需要中央政府应从整体利益出发，借助转移支付的方法在地区之间实现预算调剂，增加财政资金的边际效用，以实现横向均衡的目标。

(二)协调区域经济发展的税收政策选择

1.优化地方税制设计，扩大调节范围，增强调节能力。首先，应确定地方税种构成。在我国目前财税体制条件下，应明确建立以营业税和所得税为主体，以财产税和行为税为补充的地方税制度，这不仅可以理顺中央和地方的财政分配关系，改善地方政府财政拮据状况；而且有利于遏制地方政府借助不正当手段筹集财政资源。其次，赋予地方政府在地方税种范围内的相机抉择的税收决策权。既可以弥补我国当前的税收制度缺陷，也可以调动地方政府积极性，提高税收政策效率。

2.调整税收优惠政策，建立以产业导向为主体的税收优惠体系。税收优惠要从传统的以区域优惠为主转向以产业优惠为主。改变我国目前实践中产生众多负面因素的区域导向税收扶持政策，实行统一、规范的产业导向型税收优惠政策。通过税收政策和产业政策的相互配合，推动中西部地区的社会经济发展。

3.以缩小各地区公共服务水平差距为目标，实行规范的财政转移支付制度、加大转移支付力度、平衡各地区的公共服务水平，改善乡村基础设施建设、推进先进技术的推广培训等方面给予补助。

4.应高度重视税收制度改革、优化税制结构、调整优惠政策在促进地区经济协调发展中的积极作用，减少或消除原有税收政策对地区差异的扩大效应，从而改善落后地区的税收环境，促进区域经济的协调发展。构建服务型、社会型的公共财政体系是现行财政体制改革的基本目标，做到有效地积累财力、高效地处理社会事务。

5.优化税制结构，适当降低落后地区税负。一是对中西部地区实行积极有效的税收减免政策，以中央税的减免为主，真正体现国家对中西部等落后地区的实际扶持。如增加对落后地区的财政投资，使其保持较高的经济增长率;增加对落后地区财政补助，减缓这些地区的财政压力;二是进一步扩大增值税转型的试点范围。使这项具有税收优惠性质的政策及早惠及于西部地区。实现“生产型”增值税向“消费型”增值税转型，在一定程度上可以刺激和鼓励投资，给该地区创造一个经济快速发展的环境；三是要实行吸引投资的税收政策。对投资于中西部地区的企业，实行特殊的税收优惠待遇。这里着重强调的是这种特殊的税收优惠待遇，只能是投资于中西部的企业所独享的。例如对外来投资者以来源于中西部的税后所得再投资于中西部地区的，实行全额退税的鼓励政策等。四是完善资源税制度。资源税制度改革应遵循适当提高税率、拓宽征税范围的思路。一方面利用资源税税负转嫁功能，提高资源利用效率；另一方面利用资源税的分配功能，改善资源产品生产地地方政府财政状况，更好地发挥其在区域经济发展中的调节作用，促进区域经济协调发展。