法律体系形成后的地方立法探索

郭树勇

中国特色社会主义法律体系基本形成之后，全国人大和地方人大围绕新时期地方立法进行了积极的探索，形成了不少研究成果。2011年11月全国人大常委会法工委召开了第十七次全国地方立法研讨会，对相关研究成果进行了交流，其中全国人大及兄弟省市区地方人大有关探索值得借鉴和参考。

一、贯彻科学发展观，进一步明确地方立法重点。全国人大有关领导提出，要坚持科学发展主题，既注重通过立法促进加快转变经济发展方式，又注重加强社会领域立法。

有的地方提出，地方立法要从重管理逐步向重权利保障转变，从以经济立法为主逐步向经济立法、社会立法和其他立法均衡发展转变，从调整对象上的“面”向“点”转变，从注重法规制定逐步向法规的立改废并重和系统化转变。

针对具体的立法内容，全国人大有关领导指出，进一步加强文化法制建设，抓紧制定或修改网络建设管理、公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理、知识产权保护等方面的法律，为推动社会主义文化大发展大繁荣提供有力的法制保障。要研究和跟踪社会生活中发生的带有普遍意义的重大事件、突发事件，及时启动立法程序，从制度上着力解决好改革发展稳定中遇到的突出矛盾和问题。有的地方建议，要转变立法观念，明确社团、行业组织和中介组织等社会组织的法律地位，着力培育发展经济类、公益类、农村专业经济协会和社区民间组织，支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高逐渐涌现的新型社会组织，等等。

二、发挥立法对改革的引领和推动作用，深入研究地方立法空间。进一步处理好立法与改革的关系。全国人大有关领导指出，立法机关要积极发挥立法对改革发展稳定的引领和推动作用。立法与改革决策要同步，通过立法引领和推动各领域改革。有的地方认为，在很多改革还不能完全到位的情况下，立法不能固化相关领域在一定程度上仍存在的不合理的权力、利益设置。

进一步深入研究地方立法空间。有的地方认为，中国特色社会主义法律体系基本形成之后，不能简单地将地方立法空间概括为狭窄或者广阔。不少地方认为，国家立法的空白越来越少，地方实施性的立法将成为重要的立法任务；对上位法要求地方性法规配套的，要优先立项、优先起草、优先审议，保证法律有效实施。全国人大有关领导则认为，法律体系形成之后地方实施性、自主性和先行先试立法的空间并没有变小，在转变发展方式等方面地方立法可以大有作为。

正确把握地方立法先行先试。不少地方人大认为，地方立法要切实维护国家法制的统一，处理好法制统一与先行先试以及地方特色的关系，保障法律有效实施。有的地方提出，凡是中央事权，必须要有授权性规定，地方才能立法。有的地方提出，地方立法先行先试不能涉及国家专属立法权。

进一步明确地方性事务的内涵。有的地方人大提出，要从立法角度对地方性事务进行宽泛理解，不能将其视为地方独有的事务。凡不需要由国家立法统一作出规定的事项，比如对本地风俗的管理，对具体江河湖、自然生态区的保护，对风景名胜、文化遗产的保护，都可以视为地方性事务。今后地方立法要加大自主性法规的比重，更好地发挥地方立法的主动性、创造性。

三、遵循立法工作规律，将科学立法、民主立法有机统一起来。全国人大有关领导认为，科学立法、民主立法要遵循立法工作的规律，特别是认真研究从计划经济向社会主义市场经济转型时期的立法工作规律，要重视公民有序参与，重视社会主体多元和利益多样化。在征求公民意见时也要把握好高音与低音的关系，强势与弱势的关系，少数与多数的关系，以及全民与网民的关系。要注意对网上意见进行客观分析，一些情况下，多数人的意见不一定“大”，少数人不一定“小”。完善征求公众意见和公众参与立法的途径和形式，在研究的同时开展面对面的交流，并做好引导网络意见的工作。有的地方人大提出，要重视对社会公众意见的汇总公开和吸纳情况公开。

全国人大有关领导认为，多数情况下，民主立法与科学立法是统一的，但也不尽然，个人所得税立法就表明了两者的差异性。要注意民主立法与科学立法的有机统一。

四、加强组织协调，积极探索发挥人大在立法中主导作用的路径。全国人大有关领导认为，人大及其常委会要在同级党委领导下加强立法组织协调工作，积极推动立法规划和立法工作计划的落实。发挥人大在立法中的主导作用，要注意两点，一是不能在程序立法方面再搞法规了，二是要尽快将成熟的行政法规上升为法律。

不少地方人大认为，要在党的领导下，进一步发挥人大在立法中的主导作用，依法行使立法权，积极探索发挥主导作用的路径。一是要在立法规划、计划的制定和实施、法规草案的起草等方面把握主导权。二是地方立法工作中要积极加强组织协调，处理好与“一府两院”以及各个方面的关系，不断健全立法协调机制。三是对于经济社会事务中一些综合性较强、事关全局或者关系广大人民群众切身利益，实践中迫切需要、条件又比较成熟的法规案，要积极探索人大有关专门委员会、常委会工作机构牵头起草的机制，确保按立法规划和立法工作计划提请审议。四是在立法程序中要更加注重法规草案审议阶段的工作，同时将立法工作向立法前和立法后延伸，通过立法前论证和立法后评估提高立法质量。

五、上下联动，共同做好立法工作。有的地方建议，对一些立法中涉及的共性问题，比如，地方立法“不抵触原则”的理解和适用，备案审查的主体、范围和标准，较大市法规的审查批准程序，民族自治地方立法的批准程序，立法技术规范的完善，立法后评估的规范化等，全国人大常委会法工委与地方人大常委会立法工作机构可以共同开展专题研究，必要时形成规范性文件，指导地方立法工作。有的地方建议，重视各级人大的沟通联系，吸收地方同志参加国家立法工作，在重要法律制定或修改后及时举办培训班，就地方立法工作中存在的问题及时进行通报，完善法律询问答复机制，通过法制工作简报、刊物等各种形式搭建立法交流的平台等。有的地方希望，全国人大帮助和指导地方健全机构、解决编制，设置专门的立法工作人员职称序列，加强对地方立法工作人员的培训和业务指导，进一步推动地方立法工作队伍建设。

六、针对新情况新问题加强理论研究，进一步加强立法队伍建设。理论研究是提高地方立法质量的重要方面。全国人大有关领导指出，一是要进一步发挥地方人大常委会和高等院校、科研机构的积极性、主动性，利用好全国地方立法研讨会等平台，就地方立法工作中遇到的带有普遍性的新情况新问题，深入开展研究。二是要高度重视立法本身的制度建设，适时就立法制度的进一步完善展开论证。有的地方人大建议，一是从技术规范的角度，研究一套对实施性法规制定具有规范指导作用的模式化结构方案，遵循统一的标准，避免相互间的攀比，进一步提高实施性法规的质量。二是以中国特色社会主义理论体系为指导，从中国国情和实际出发，学习借鉴外国的立法经验。三是加强区域立法研究。

进一步加强立法队伍建设。全国人大有关领导提出，一是要落实中央提出进一步加强立法工作人才队伍建设的要求。改革创新人才培养机制，着力培养一批国家级立法工作领军人才、专家级立法工作骨干人才以及素质优良的立法工作专业人才。要用中国特色社会主义理论体系的最新成果武装头脑、指导地方立法实践，针对编制不够、人员老化、吐故纳新难等情况要主动向党委报告立法工作队伍建设情况，在党委的支持下，加强立法工作机构建设，选好工作领导班子，保证必要编制，充实工作人员，为地方立法工作提供有力的组织保障。二是各地人大常委会可以考虑多选派一些专职人员进入法制委领导班子。

不少地方人大建议尽快研究出台一些务实有效、可操作性强的政策措施，保障推动立法人员与党委部门、“一府两院”、人大专门委员会及其他工作机构包括基层单位的干部交流等。有的地方人大坚持发挥老同志们有宝贵经验的优势，推荐资深优秀的立法一线同志当选立法研究会的副会长和秘书长，搞好传帮带。

此外，兄弟省市区人大都对新形势下的地方立法作了有益的探索和总结。一是从实际出发，突出地方立法特色。天津注重通过立法减少计划经济管理体制对开发区、保税区等经济功能区的影响，使其适度超前按照市场经济模式试验运行，赋予经济功能区更大发展自主权。福建围绕做好“对台”这篇大文章，发挥对台工作“试验田”和先行作用，以立法推进海峡西岸经济区建设。湖南以立法推进加强和创新社会管理，注意处理好推进社会建设与促进经济发展的关系、维权与维稳的关系、维护个体权益与维护公共利益的关系。海南结合国际旅游岛建设，提出地方立法必须突出发展主题、服务发展大局，推动本地社会事业发展、经济结构调整和经济发展方式转变。广东通过立法着力推动经济社会转型升级，强化区域协调，以立法推进经济和社会发展一体化。四川提出，以立法推进经济发展方式转变，重点把握科学权衡立法必要性与急需性、妥善把握规范与促进、正确处理发展与民生、逐步厘清政府与市场等四个方面的问题。二是改进立法体例、创新立法方式。江苏前几年践行“管用几条立几条”，所制定的《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》等3个决定都只有十几条，但有很强的针对性和可操作性，产生了显著的社会效用。山东建立了立法联席会议协商解决机制、立法争议处理情况说明制度等，规范立法沟通协调活动。三是准确把握立法的定位和作用。内蒙古注重保持立法的必要边界，充分发挥其他社会规范在社会管理中的作用等。广东注重处理好立法与相关规划的关系、改革创新与法制统一的关系。