深化上海政府采购管理体制改革的思考与探索（二）

邱益中

三、进一步深化上海政府采购管理体制改革的目标取向、基本构想及管理思考

（一）目标取向

建立一套主体明确、权责清晰、运转高效、管理科学、体系完整，市区（县）联动一体的政府采购管理体制。

1、纵向实现市区两级政府采购管理资源的整合与联动一体。2、横向理顺监管政府采购的财政部门与工程、医药采购等主管部门间的管理职能关系，合理界定集中采购机构代理职能与部门集中采购职能，有效整合采购管理资源和招标投标管理资源，将工程和医药采购完全纳入政府采购统一管理体系。3、扩大政府采购的规模和领域，将服务性项目全部纳入政府采购范围，创新服务采购制度和模式。

（二）基本构想

1、建设统领全市政府采购工作的领导协调机构--上海市政府采购委员会，进一步完善委员会领导管理体制。

按照进一步深化上海政府采购管理体制改革的目标取向和内容要求，实现上海市政府采购委员会承担全市政府采购的权威领导、统筹协调和重大决策等职能，加强和完善政府采购委员会职能内涵的建设是构建采购内容全覆盖、市区（县）政府采购联动一体管理体制的重要方面。一是调整、统一上海市政府采购委员会领导职能内容。即对分散管理的工程项目、医药采购等领导职能进行横向归并，将上海市工程项目招投标管理委员会和医疗机构药品集中招标采购协调委员会等相关职能归并到上海市政府采购委员会的统一领导职能中。二是纵向整合、统一市区政府采购领导职能，上海政府采购委员会是全市统一的政府采购领导机构。三是根据上海政府采购委员会的内涵职能要求，进一步充实调整上海市政府采购委员会的成员构成，由市区（县）各有关方面的人员共同组成。

2、将招、投标行政监督管理职能统一整合到政府采购监督管理职能中，将政府采购的行政监管职能统一归并到市、区（县）政府财政部门。

政府采购的招标投标监督管理是政府采购监督管理职能的重要内容，由于工程项目和医药采购的专业性强和资金量大，实行政府采购制度的时间不长且《中华人民共和国招标投标法》（1999）早于《中华人民共和国政府采购法》（2003）颁布实施，所以，一直以来招标投标采购监督管理职能由市（区）招标投标管理办公室承担。因此，将招标投标行政监督管理职能统一整合到政府采购监督管理职能中。

根据《中华人民共和国政府采购法》第13条的有关规定，改革现行上海政府采购行政监管职责不统一的现状，实现政府采购行政监管职能的完整和统一，即将建设部门和医药部门等承担的政府采购行政主管监督职能依法划归财政主管部门，市、区（县）政府财政部门是负责政府采购监督管理的主管部门，建设、医药及其它行政部门负责政府采购相应的业务和预算执行等监督管理职责。

3、依托全市统一的政府采购管理信息平台，建设覆盖全市的通用类产品和工程、医药专业采购市场的统一运行组织管理体系，区县不设置政府集中采购机构。

根据上海政府采购事业发展的需要和采购管理体制改革的目标取向及功能内涵的要求，依托全市统一的政府采购信息管理平台，建设覆盖全市的通用类产品和工程、医药专业采购市场统一运行组织管理体系。即设立直属于市政府的上海市政府采购事业局（事业法人），负责建设和管理（现由市财政局承担）上海市政府采购管理信息平台；承担市级（但不限于市级采购）集中采购代理业务及全市通用类产品电子集市采购和工程、医药等专业采购事务；指导分散采购和自行采购业务工作等；指导社会中介代理机构规范运行等。

拟构建的上海市政府采购事业局是直属市政府的一级财政预算管理单位，市财政主管部门对其行使监督管理职能和预算管理职能，政府其它部门行使相应的监督管理职能，市人大及其常委会依法对其进行预算审查监督。根据职能定位要求，上海市政府采购事业局的机构设置主要包括：承担市本级（但不限于）的集中采购代理机构；专事市、区（县）工程项目采购的专业机构；市、区（县）医药采购的专业机构；政府采购管理信息平台运行管理机构；社会代理机构业务指导和管理机构；分散采购、自行采购等规范管理机构等。

根据改革的目标取向，区县的工程项目和医药等通过市（区）专业采购机构进行集中采购，通用类产品通过电子集市实现协议采购，其它需要委托代理机构采购的物品则通过社会代理机构或市集中采购中心也可以完成且逻辑上更加经济可行，同时，区县集中采购规模较小，集中采购机构人员少，专业技术力量不足，一些技术复杂、专业要求较高的项目以往都是通过转委托的方式组织采购，采购成本高。因此，区、县不必再设置各自的集中采购机构，应充分依托全市政府采购管理信息平台的电子集市和信息管理资源、市级政府采购中心，社会采购中介机构等进行分散管理的市场化采购。鉴于目前大部分区县建有政府集中采购机构且社会采购代理中介市场还不发达，有必要进行市、区（县）集中采购机构资源整合的改革或对一些区县政府采购集中采购机构进行市场化的转制改革。改革后的区域性集中采购机构或社会代理机构的分布应基本覆盖各区县，如浦东、崇明区域、8个中心城区、南（奉贤、青浦、松江、金山）、北（宝山、普陀、嘉定）郊区等集中采购业务的市集中采购机构分中心或社会代理机构。

4、构建科学完整的政府采购监督体系。

政府采购被称为“阳光工程”，要防止腐败和不公平，降低政府采购的风险，必须构建一个全方位、多层次的监督体系，这也是政府采购体制建设的一个重要方面。包括行政监督、审计和纪检监督、人大监督、社会监督四个层次。

行政监督属于内部监督，贯穿政府采购活动的始终，它是包含在制度执行当中的，涉及财政部门、集中采购机构、采购单位及供应商之间的相互监督以及各自内部监督关系。财政部门对政府采购的全过程，从政策规则的制定、采购的执行到采购、反馈信息及资金使用，以及对所有政府采购的当事人特别是集中采购机构进行监督检查；集中采购机构严格监督供应商的商品供给情况，并健全内部监督管理制度，通过建立岗位责任制形成规范的工作程序，提升从业人员业务素质，形成内部制衡约束机制；供应商通过询问、质疑、投诉等渠道实现对政府采购活动的监督权。

审计、纪检监督是审计、纪检部门按照各自职能参与监督政府采购活动。人大监督主要各级人民代表大会及其常务委员会依法对政府采购预算及计划执行情况进行预算审查监督。

社会监督主要是借助社会力量监督政府采购，通过网站、报刊、杂志、电视定期向全社会公布有关政府采购的信息，接受舆论和群众的监督；创造条件方便市民群众查阅政府采购信息档案，旁听政府采购招投标大会，确保政府采购具有较高的透明度。

5、推进政府采购支出管理创新。政府采购工作涉及政府、企业、个人及社会的各个方面，政府采购管理体制改革是一项系统性工程。进一步深化上海政府采购管理体制改革，还需要进一步加强以下几个方面工作推进的进程和管理创新。

一是加快政府采购管理信息平台建设进程，强化管理信息平台的支撑功能，继续扩大通用类产品电子集市采购的规模和范围。深化上海政府采购管理体制改革，需要着力加强管理信息平台的内容建设，建立和完善信息发布、招标投标、电子订货与调度、电子合同、查询、电子支付平台、供应商注册、反馈管理平台等，建立和完善内容全面的采购信息咨询服务库。优化信息化管理的服务保障、技术支撑等内外环境，强化管理信息平台的支撑功能。稳步扩大电子采购的范围和规模，在现行基础上，第一步实现信息管理平台的应用范围拓展至市级全部预算单位；在试行市区（县）一体化运行管理和通用产品市区统一采购的基础上，进一步实现信息管理平台的应用范围拓展至区县预算单位。

二是建立健全的政府采购预算管理体系，规范政府采购操作流程，提高预算管理约束力。政府采购预算管理是政府采购管理的基础和核心。建立一套完整的政府采购预算管理体系是实现政府采购预算管理约束功能的基本保障。要从规范政府采购操作流程入手，加强政府采购预算管理，夯实政府资产基础，建立健全政府采购预算管理体系。财政主管部门要研究制定统一的招标文件合同范本，建立政府采购价格监测机制和采购结果向社会公开披露制度，逐步形成系统完整的政府采购操作流程。各预算主管部门和各预算单位在编制年度部门预算时应单独列出采购预算，并报财政部门汇总和审核。政府采购预算经人大批准后，应在指定媒体上公开，接受社会监督。采购人应根据批准的预算认真编制政府采购计划，做好政府采购预算和采购计划编报的相互衔接工作。

三是建立并实施政府采购支出绩效评价和责任考评制度。目前对部门预算中政府采购预算的管理，一定程度上形式大于内容，应加快建立规范、科学的预算绩效考评指标体系，建立并实施政府采购支出绩效评价和责任追究制度。实行财政预算资金安排与项目绩效评价结果挂钩制度，将项目采购支出绩效评价结果作为下一年度政府采购预算编制的重要依据和作为单位采购责任人业绩考评的重要内容指标。

四是加快政府采购地方立法，完善政府采购法规制度体系。法制化是政府采购管理体制建立和运行的基石。进一步深化政府采购管理体制改革，消除上海政府采购运行管理中的体制性问题和障碍，促进上海政府采购事业的健康发展，需要加快政府采购地方立法，通过制定专门的地方性法规细化上位法的相关条款，从解决实际问题出发，将实践中业已成熟的经验转化为可操作、可复制的制度。要进一步配套、完善其他与政府采购有关的规范性文件和政策措施。提高整个法规制度体系的完整性与可操作性，使得政府采购管理体制的内容规定更加科学合理，从而有效地推进政府采购市场的健康发展，全面规范政府采购行为，并在《政府采购协议》下，应对采购公共市场的开放对民族产业发展带来的挑战。（续完） （作者系市人大常委会委员、预算工委委员）