议案和书面意见：代表履职的重要载体

魏斌

代表依法联名提出议案，提出对各方面工作的建议、批评和意见，是代表法赋予人大代表的两项重要权利。认真办理市人大代表提出的议案和书面意见，是本市国家权力机关和行政机关的法定职责。去年本市新修订的上海市实施《代表法》办法对代表提交议案和书面意见、有关机关和部门办理代表议案和书面意见作出了细化规定。

本届以来，市人大代表围绕全市中心工作和重点任务，通过提交代表议案和书面意见，积极反映社情民意，及时传递百姓诉求，认真思考，建言献策。市人大常委会、市人大各专门委员会和“一府两院”及其有关部门高度重视代表议案和书面意见办理工作，加强与代表的联系和沟通，认真吸纳代表的意见和建议，努力解决代表提出的问题，推动改进相关工作。议案和书面意见承载着人民群众的呼声、人大代表的期望，助推着本市的民主法制建设、有关部门的日常工作，渐已成为行使代表职权、履行代表职责、发挥代表作用的重要途径。

围绕中心大局，着眼制度建设，从具体问题切入，切实推进各方面工作。

应对国际金融危机、筹备和举办世博会、“十二五”规划开局、推进“创新驱动、转型发展”，每一年代表提出的很多议案和书面意见都紧紧围绕本市的中心工作和社会热点，促进完善法制、政策、制度和措施，本市一些重要的法规和制度来源于代表议案和书面意见。

市十三届人大一次会议至五次会议，代表共提交了445件议案，经主席团审议后，其中的156件列为大会议案交各专门委员会审议。常委会、各专门委员会加强代表议案处理工作，尽可能将符合条件的代表议案列入常委会立法计划，主要监督工作列为常委会审议议题。

今年不少代表围绕落实“十二五”规划，就加快产业结构调整积极献计献策，陈晶莹等11位代表建议制定《上海市文化创意产业促进条例》，推动文化产业发展；顾晓敏等14位代表提出议案，建议通过地方立法加快战略性新兴产业发展的核心基地建设，推动张江国家自主创新示范区二次发展；季宝红代表针对目前许多小微企业由于税赋高、成本高等因素而陷入经营困境的实际问题，提出对小微企业所得税实施代征，努力为这些企业解压减负。

关注民生的保障和改善，议案和书面意见成为社情民意的有效传递通道。

交通、养老、教育、卫生、物价、住房、就业……一桩桩关乎民生，一件件市民关心。议案和书面意见为代表传递民声、反映民意、汇聚民智提供了良好、有效的渠道。

民生保障方面大多是一个个具体问题，书面意见可对各方面工作提出建议、批评和意见，成为代表们积极运用的载体。本届以来至五次会议闭幕，代表共提出4687件书面意见，已答复“解决采纳”的近2100件。有关解决虹桥机场出港旅客乘出租车难、给沪籍60岁以上老年人免费接种流感疫苗、保障房基地建设同步或首先完善配套设施、强化菜市场公共服务设施公益性、开设社区双休日门诊等一大批涉及改善民生的问题得以解决。今年，不少代表开始注重“人生两头”，即托幼与养老。陆凤妹等8位代表提出依托社区和社会力量开办托幼机构，解决2周岁以下婴幼儿“入托难”问题的建议；庄振文代表建议在全市养老事业整体发展规划基础上，重视失能老人养老护理机构的建设等。还有许多代表就公共安全、交通安全、食品安全等提出书面意见，推进编织一张让人民群众安心生活的“城市安全网”。

人民群众身边不少老生常谈的话题也得到一些代表的持续关注，通过提出议案，立法促进解决有关问题。常委会制定的养犬管理条例和公共场所控烟条例最初都来自于代表议案。今年，尹邦奇等15位代表提出关于尽快制定《上海市网上交易消费者保护条例》的议案；倪闽景等13位代表提出关于制定法规，规范社会力量办学，遏制低龄儿童各种竞赛考级的议案，这些问题也一直是人民群众十分关注的。

深入了解社情民意，积极依法行使代表职权，代表议案和书面意见质量不断提高。

2008年常委会修改了关于代表议案的规定，明确代表议案的提出主体要符合法定的联名人数，议案所提内容应当属于本级人民代表大会职权范围。大会期间，议案组按照代表议案的法定条件，认真、规范做好议案的受理、登记工作。近年来，代表提出的议案经大会主席团审议列为大会议案的比例不断上升，今年五次会议上共收到市人大代表10人以上联名提出的议案65件，经大会主席团审议，有29件交市人大有关专门委员会审议，占提出议案总数的45%，为十年来最高，折射出代表议案的质量和水平不断提高。2011年新修订的上海市实施《代表法》办法对代表提出书面意见作了细化规定，明确建议、批评和意见应当一事一议，注重反映实际情况和问题，有具体意见。以往有的代表对“一事一议”的理解有偏差，将群众或区县人大代表的来信诉求直接提交；有的书面意见仅仅停留在发现和反映问题上，对于如何解决问题缺乏可操作的想法和方案；有的只是根据自己联系的单位、社区和群众的诉求提交书面意见，要求解决有关问题，但缺乏对全市相关工作的全局把握和思考。近年来，常委会积极组织代表每年开展专题调研，并注重引导代表将专题调研的成果转化为议案和书面意见提出。常委会制定并落实《关于加强市人大代表与人民群众联系的若干意见》，从2010年起，常委会组织每位市人大代表一年至少两次进社区联系居、村委会，鼓励、支持代表通过多种方式联系人民群众。代表在开展专题调研和联系社区及人民群众的过程中，直接了解到人民群众的“急、难、愁、盼”问题，在此基础上，经过深入思考和分析，提出许多贴近民生、反映民意、着眼点更多放在通过制度或政策层面解决问题的书面意见。代表们对书面意见落实情况越来越“顶真”，一些代表持续关注一些民生问题，对正在解决或计划解决的问题进行督促推进。如，曹兆麟代表三年来就老公房加装电梯的问题，先后从政府部门推进试点、出台指导性意见、财政支持、人大加强监督等多个角度提出了7件书面意见；孙洪林代表自一次会议起就围绕“一套房屋”执行难问题提出书面意见，今年他再次建议市高院尽快出台破解“一套房屋”执行难问题的指导意见。这些“连续剧”书面意见反映出的是代表们高度负责、为民履职求落实的拳拳之心，对政府部门工作的切实改进也是一种有力的鞭策和监督。

改进完善议案和书面意见办理及督办的工作方法，保障代表议案和书面意见“写了不白写”。

保障代表提出议案和书面意见的权利，认真负责地做好议案和书面意见办理工作，不仅是畅通代表依法履职途径的必要条件，在提高市人大常委会的立法和监督工作水平方面也发挥着重要作用。本届以来，常委会不断创新办理和督办工作的流程、方式和办法，激励、保障代表的履职积极性，推动有关部门以工作实绩向代表交上一份扎实有效、看得见实际效果的答卷。

上海市实施《代表法》办法规定，有关机关、组织在研究办理代表建议、批评和意见的过程中，应当及时与代表联系沟通，充分听取意见，增强办理的针对性和有效性。代表工作部门从改进和完善代表书面意见网上办理系统着手，在全面实现书面意见“网上行”的基础上，不断优化功能，先后创设了代表与承办单位留言互动、书面意见提交附件等功能，促进了承办单位与代表之间的沟通。常委会还根据代表提出的“建立人大代表书面意见办理结果评估机制”等书面意见的要求，引导代表在线提交对办理答复结果的意见；为保障代表在提交书面意见时的表达权，今年在书面意见提交页面新设了分办意向供代表填写。

上海市实施《代表法》办法还规定，市人大常委会应当对市人大代表提出的建议、批评和意见办理情况进行督促、检查。2008年，常委会对书面意见办理情况报告的审议由每年一次增加到每年两次，并分主任会议和专门委员会两个层面开展督办。2009年，常委会积极改进主任会议督办方式，由常委会主任、副主任带队，与提出书面意见的代表一起，对承办书面意见数量较多的8个政府部门集中督办。在2010年继续推进督办工作的基础上，去年常委会聚焦代表和人民群众普遍关心7个专题开展督办，并组织本届以来曾提出相关书面意见的代表一同参加，推动政府相关部门切实改进工作。今年钱丽萍等15位代表提出关于修改《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》的议案，也是为了便于代表提出更多的高质量议案，希望市人大加强对议案的办理和跟踪，使议案内容被积极采纳。

提交议案和书面意见既已成为代表依法履职的重要途径，代表当然希望自己通过这一法定途径提出的意见和建议“写了不白写”。人大常委会回应代表这一期望，确需加强议案和书面意见处理工作的法制化、规范化建设，结合人大常委会的立法、监督工作，加强服务协调保障，加大督办力度，持续、有效地发挥人大代表所提议案和书面意见在支持、监督、促进相关工作方面的重要作用。依法督办代表书面意见，是坚持和完善人民代表大会制度的实实在在的法治行动，贵在真督，重在实效。唯其如此，才能真正推动代表工作与人大监督的良性互动，努力提高代表书面意见的解决采纳率，努力实现法律赋予人大常委会和人大代表的历史使命，向人民群众交上满意的答卷。