浅谈欠发达地区村级组织债务的现状、成因及化解对策

张品德

欠发达地区村级债务沉重状况，严重影响村级组织的正常运转，干扰了农村经济社会秩序，影响到农村社会稳定，已成为危及农村基层政权的热点和难点问题。本文以浙江磐安为例，对化解村级组织债务作一研究探索。

一、村级债务的基本情况

磐安是一个“九山半水半分地”的欠发达山区县，位于浙江中部，村级债务涉及面广，金额大。全县363个村中有275个村负债，占总行政村76％，共计负债5683万元，村均负债15．65万元，人均负债310元。其中向银行、信用社等金融单位贷款338．9万元，向个人（或单位）借款392．93万元；应付未付各种欠款4951．17万元，其中应付未付基础设施（道路、水利、电力、村庄整治）达4551．13万元，占92％。

二、村级债务的成因

造成村级负债问题的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几个方面：

1基础设施建设超前

以实现乡村“五通”为目标的农村基础设施建设是村级负债的主要原因。一些村在既无法争取到国家政策性扶持，又得不到其它外援的情况下，不能实事求是地坚持量力而行的原则，完全靠向农民集资、向金融机构和民间高利贷借款，来实现高标准的村路网、农田网、自来水网、有线电视网、电力网的建设目标，使村级债务和农民负担加重。

2农村转移支付机制不配套

农村税费改革在制止滥收费，减轻农民的负担等方面发挥了重要作用，但科学的转移支付机制没有随税费改革的深入一同建立起来。临时性的财政转移支付数额小且管理不规范，无法满足村组正常运转、提供公共产品和服务的需要，仍需借债来维系。

3村干部考核任用机制错位

由于没有科学的政绩观指导，一些村干部为追求在任期内突出自己的政绩，不能实事求是地坚持量力而行的原则，不认真实行“一事一议”制度，而是标准订得高，步子迈得大，盲目借款上项目，配套资金无着落，甚至不惜一切代价巧立名目负债建设“形象工程”和“政绩工程”。

4民间高利借贷导致债务增加

村级在没有自有资金的情况下，向单位、个人借高利贷搞基础设施建设，有的月利率高达5分之多，变本加厉，使债台老战友越垒越高，债务越背越重。

5拖欠干部误工报酬形成的债务

全县有257个村村级集体经济年收入在一万元以下，占总行政村数的7l％，共计应付未付干部误工299．54万元。

6各项税费和集资任务较重

税费改革前，农户的负担项目非常多，除农业税、特产税和提留统筹外，还有各种集资摊派，村组为了完成上级下达的任务，只有向银行和民间借贷完成各项税费任务，形成农户欠集体，集体欠外债的现状。

7村级财务运作方式随意性大

一是我县绝大多数村还没有建立预决算制度和“一事一议”制度，村干部开支随意性较大，进一步增加了债务的产生。二是报刊杂志征订泛滥，各职能部门不能认真执行减负政策，层层向下压任务，且数额较大。三是村级行政管理费用的逐年增加，形成债务只增不减。近几年来，村干讲享受、送礼物等情况比比皆是。

三、化解村级债务的主要措施

对已形成的村级债务要在清查的基础上，分类进行处理，采取以下方面措施来推进村级债务化解。

1区分债务渠道，分类化解债务

根据村级债务的性质，划清乡镇，集体和个人各自应对债务承担的份额。在分清性质的基础上确定以下偿债的基本原则：一是村集体按上级要求配套形成的债务。如建设农村道路、水利设施、农村电网、广播电视等基础设施项目，其事权、产权已上划的，采取“产权债务同转”的方式划转债务；没有上划事权、产权的，村集体无力偿还的，可申请停息挂账或政府安排资金予以偿还。二是以村集体经济组织名义为企业直接借贷款或担保借贷款形成的债务。经与债权人协商，并履行相关手续后，由企业负责偿还。三是对农业税和农林特产税尾欠。要严格按照税法的规定进行，以保证乡镇财政收入和税法的严肃性；村集体拖欠税改前乡统筹费等形成的债务，有偿还能力的，作出还款计划，逐年偿还；无力偿还的，按照村级申报、乡镇审核、县级批准的程序给予减免。四是村集体为普及九年制义务教育形成的债务。原则上按照农村义务教育管理体制，在明确校产归属的基础上，由同级政府承担统筹还款的责任。

2妥善处理已形成的债权债务

一是清收债权还债。各地要运用法律、行政手段做催收单位和个人的各项尾欠款项，用收回的欠款偿还债务。二是核销减债。对债权人失踪（或无法落实）和债权人多年未来催讨的债务进行核销；对极少数农户的呆死帐，在发动群众确认的基础上，予以核销。三是削减高息减债。对民间高利贷形成的债务，依法将高息降到国家银行同期同档贷款利率水平，实行本息分离，制止债务因利息增加恶性膨胀；对社会公益事业建设而向金融部门借贷形成的债务，责成金融部门制定挂帐停息的相关政策。四是协议化债。对改善群众生产、生活条件形成的债务，征得群众同意后，从“一事一议”中逐步解决；村欠财政、银行、乡镇政府部门的债务，暂无还债能力的，可在协商一致的基础上，制订还款计划，签订还债协议。五是盘活资产还债。对集体所有的资产（包括山林、学校、大会堂、茶园、田地等）进行出租、转让和拍卖，把所得收入用于还债。六是落实减免政策清债。对开展达标升级活动形成的债务，应本着“谁主张、谁偿还”的原则，实行剥离挂帐，由主管部门和单位的补偿归还；对因公益事业建设向政府机构借贷形成的债务，建议根据具体情况采取政策性豁免。七是广辟财源创收减债。发展村级集体是解决农村债务问题的治本之策，各村应立足本地资源优势，通过招商引资，搞好资源开发，变资源优势为经济优势，加快发展农村经济，增强集体经济实力，降低村级债务发生的机率。八是争取资金化债。积极争取上级政府加大转移支付资金力度，一方面“带帽”下拨资金直接用于化债，另一方面，村级可从转移支付资金中节约还债。

3建立防止村级负债反弹的长效机制

一是要推进村级机构改革。精简机构和人员，实现减人减事减支出，逐步推进行政村合并，对人口较少的村进行合理撤并，减少办公费用，减少村干部职数和干部误工支出。二是规范村级行政行为。村举办公益事业，必须坚持量入为出的原则，有多少钱办多少事。要做到“六禁止、六不准”。三是加快财政管理体制改革。要充分发挥公共财政的职能作用，进一步加大农村基础设施建设和农村公益事业的投入，改善农民的生产和生活环境。四是强化村级财务监督机制。建立健全村社群众监督、乡镇代理中心监督、上级审计监督三级监督体系。五是建立债务管理约束机制。首先，要把村级债务管理作为农村财务管理的重要内容，建立健全债务管理制度，实行主管领导责任制，遏制债务增加；其次，要把化债问题作为考核乡、村干部政绩的主要内容，实行“一票否决制”，对脱离实际，违反政策规定，举债营造“政绩”的干部，既不能提拔重用，也不能让其留下债务异地任职。六是四是要严明纪律，实行债务责任追究制。严肃查处清理村级债务过程中发现的违法违纪问题，要加强对村级债务的纪律监督，对以前发生的债务按照“谁举债谁清理”的原则进行彻底清查，对以后确需举债办公益事业的，一定要从还债能力出发，并经村民代表大会讨论决定。对债务化解后，又形成新的债务的，既要按“谁手上形成的谁负责”的原则限期进行清理，而且要查明原因，对违规违纪的从严处理。