社会管理创新视角下的人民调解实证研究

田鑫

摘要：胡锦涛同志在省级干部社会领导与社会管理专题研讨班上发言指出，必须加强社会创新管理，提高社会化水平，建设具有中国特色的社会主义管理体系人民调解制度植根于“以和为贵”、“息诉止讼”的中国传统文化，对于创新社会管理有着不可替代的作用。本文以小河区的小孟工业园区的人民调解工作为例，从社会管理创新的视角出发，就如何进一步创新与发展人民调解制度，维护社会稳定，助推项目建设提出了具体的完善措施。

ス丶词：社会管理，创新，人民调解

为积极应对国际金融危机的挑战，抢抓国家扩大内需、实施产业调整和振兴规划的机遇，《贵阳市装备制造业振兴与发展实施计划》中指出要加大小河区装备制造业聚集区建设力度，着力做好小河—孟关装备制造生态工业园的建设工作。^{[ 1]}但随着小孟工业园区各项重点项目的逐步推进，各类矛盾纠纷突出，人民调解制度在新的机遇和挑战之下，需要不断适应社会发展的变化，在发展基层政府功能的同时，要不断的推动民众工作参与•共同化解民间的纠纷，行程共同作用、相互衔接，多元化的调节体系。

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ピ诘车氖七大报告中指出，“要完善、社会矛盾调解机制，将人民内部矛盾妥善处理，形成社会和谐人人有责，和谐社会人人共享的局面。”人民调解制度是一项具有中国特色的社会主义法律制度，在化解矛盾纠纷时具有不伤感情、成本低、效率高的工作特色。同时具有介入早、方法灵活、成本低廉、容易执行等特点。它被我国作为一项法律制度确定下来，为建立良好的社会秩序，促进社会和谐稳定发挥着独特的作用。一是实行人民调解制度，利于继承我过的传统文化观念，尊重息讼观念、民间非讼以及“和为贵”的理念，从而提高解决机制的认可度，使解决纠纷机制的有效性得到提高。二是对于一些较为常见的民事纠纷，通过民事诉讼更容易解决，更容易透过现象看本质，真正立足于防范纠纷深化蔓延，立足调节双方矛盾，实现社会和谐可持续发展。三是要注重人民的调解作用，适应了由传统的“国家—民众”二元结构向“国家—公民社会—民众”三元结构转化的发展趋势。四、人民调解制度的完善，对于构建多层次的解决纠纷系统有巨大的作用，有利于增强通过法院解决纠纷的有效性和时效性，从而降低成本，达到强化司法的作用。

ザ、小孟工业园区的矛盾纠纷及其调解的实践运作

バ∶瞎ひ翟扒位于贵阳市小河区及花溪区，总面积约83平方公里，下辖7个行政村，28个村民组，4516户，总人口13951人，其中流动人口4740人。随着小孟工业园区建设加快，各种利益关系凸显 ，农村的矛盾出现的复杂化的多样化的趋势。从纠纷的性质上看，农村矛盾有过去的婚礼、邻里、家庭纠纷等转化成了现在复杂的工伤补偿、宅基地纠纷、徒弟成败纠纷、征地拆迁纠纷等，除了这些矛盾外，还有其他的纠纷，如：公民与基层干部的纠纷，公民与经济组织、基层政府的纠纷等。

2011年，在小孟工业园区共组织排查8次矛盾纠纷，排出矛盾纠纷160余起，涉及人数400余人，发生挡工堵路事件20余起，均是因项目多，征地多、拆迁多引发的村民与村民之间、村民与项目方之间、施工方与项目方之间的多种错综复杂的矛盾纠纷，调处85余起，调解成功73起，调解率100%，调解成功率86%。从上述数据不难看出，大多数矛盾纠纷对于普通百姓来说，调解是他们选择最多的解纷方式。基于此，小河区还以基层体制改革为契机，对纠纷调解和社会稳定还专门设置了片区司法所和综治维稳办公室，其最重要的职能就是纠纷调解这个主线。两个办公室实行两块牌子一套人马，依托司法所为平台，统一安排纠纷排查活动和统一受理矛盾纠纷，建立调处中心的信访调解窗口，直接面向群众，对各类民间矛盾纠纷实行“一个窗口受理，一条龙处理，一体化解决”的纠纷调处工作机制，人民调解在维护小孟工业园区内的和谐稳定中“第一道防线”作用凸显。

ト、人民调解制度的现实困境

ニ淙蝗嗣竦鹘舛晕护小孟工业园区稳定，助推小孟工业园建设起了至关重要的作用，便因多种因素的影响，现有的人民调解工作已滞后于园区建设发展的需要，不能适应于社会管理科学化水平的提高。主要表现在“四不”。

ィㄒ唬┒游椴晃取Ｏ中∶瞎ひ翟扒共成立了8个调解委员会，除小孟社区服务中心调解委员会有专职工作人员外，其余7个行政村的调解委员会均由村干部兼职，他们除了要履行调解职责以外，还肩负了村内大量的其他工作，往往应接不暇，导致不能正常履行调解职责。加之2011个各村面临着换届选举，没有及时调整和充实人民调解员，或者充实调整人民调解员后，新上任的干部不熟悉工作，导致“有岗无人、有人多职、有心无力”等现象时有发生；

ィǘ）水平不高。基层调解员年龄偏大和文化水平偏低是很明显的事实，有些调解员对国家法律了解较少，缺乏专业训练，这将对调解过程的合法性带来不确定。加之由于经费等多方面的原因，人民调解员培训未系统化、制度化，多数培训都是以会代训，培训对象、培训内容、培训方式等都有较大的局限性，导致无法正确认识和把握新形势下农村各类矛盾的特点和规律，面对新形势下呈现出的新问题，人不少的人民调解员是“老办法不管用，新办法不会用”，显得束手无策。

ィㄈ）程序不严。在人民调解工作中仍存在调解程序不规范，调解档案不健全、调解内容不完善等现象。轻文书、轻程序、重结果、重口头等问题尤为突出，很多调解员都是以询问代笔录、以口头代协议。在走访小孟工业园区下辖七个村的人民调解委员会，使用格式化人民调解文书的不足20%，口头调解协议占80%以上，既缺乏严肃性，更严重影响了人民调解协议的法律效力。

ィㄋ模┚费不足。小河区司法局用于指导人民调解的工作经费很少，虽然每年都以“以奖代补”形式兑现人民调解员人民调解补贴，在一定程度上提高了人民调解员的积极性，但人民调解工作任务繁重，拨付的工作经费和给予的补贴远远不能满足日常工作的需要。同时，村（居）人民调解委员会的基本办公经费没有保障，格式化调解文书、卷宗档案等无法制作。

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ピ谛∶瞎ひ翟扒内提高服务社会管理科学化水平，人民调解工作大有可为，针对上述存在的问题，笔者提出几点可行性的具体完善措施。

ィㄒ唬┑匚灰提升。原司法部部长肖扬所说：“人民调解员实际上是一支不穿警服的人民警察,也是遍布城乡和厂矿企业的法律服务人员…如果充分发挥100多万个人民调解组织、1000多万人民调解员的作用,比增编几万乃至几十万人民警察的代价少得多…”。^{[ 2]}《人民调解法》明文规定，司法行政部门负责指导本区域的人民调解工作。但司法行政工作线长面广、职能不硬，在现有的体制下无法有效地担负起应有职责。要赋予司法行政部门考核奖惩权和指挥调度权，以提高工作指导的实效和权威，从而督促人民调解工作落实。

ィǘ）队伍要稳定。要加快落实村（居）级专职人民调解员队伍建设，实现人民调解员队伍的长期稳定性。要增编扩员，按照司法所一所三人的要求，编制配齐，人员满员。同时非因特殊情况基层司法所人员不能被其他职能部门抽调借用，并以文件形式加以明确规范，以此充实稳定人民调解队伍。要在当前园区内各村全面建立人民调解委员会的基础上，积极稳妥地发展行业性、区域性人民调解组织，实现人民调解网络无缝覆盖。

ィㄈ）培训要经常。要建立岗前培训制度，新任命的司法助理员和新聘任、选举产生的调委会成员必须经过岗前培训合格后，方可上岗。要完善年度培训制度，对在岗的司法助理员和人民调解员要有计划地进行知识更新和技能强化培训。要建立实用培训制度。从实际出发，采取多种形式开展培训工作，既可以举办培训班，也可以采取以会代训、研讨交流、实地考察、现场观摩、参与法院审判实践等形式开展培训。

ィㄋ模┍Ｕ弦到位。加大财政投入力度，建立人民调解工作经费预算增长长效机制，确保人民调解工作的正常运行。建立基层人民调解员个案补贴、误工补贴、固定津贴保障机制，制定补贴管理办法，落实补贴保障制度，充分调动人民调解员工作的积极性和主动性。（作者单位：贵州大学经济学院 贵阳市小河区司法局）

げ慰嘉南祝

ぃ1］ 贵阳市小河区发展和改革局：《贵阳市小河区国民经济和社会发展“十二五”规划纲要汇编》,2011

ぃ2］ 《人民调解》编辑部：《肖扬部长高度赞扬人民调解工作》［J］•《人民调解》, 1998 (3).