浅淡政府临时性公共组织的结构

罗菡菡

摘要：临时性组织是为守成特定的、临时的任务而设立的组织。其目标是具体而暂时的，所担负的任务通常有明确的时限要求。是非经常的、不便于划归常设性组织的。临时性公共组织则是公共管理部门在管理公共事物的过程中，因要达成某个特定目标而专门设立的。其组织成员所担任的职务以及在组织中所承担的工作任务具有临时性，会随着公共目标的达成、临时性公共组织的解散而结束；但又具有一定的延续性，在临时性公共组织解散后一些与此次工作相关的后续工作可能需要临时性公共组织中的某些成员继续完成。

ス丶词：临时性公共组织；结构分析

公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。它不以营利为目的，而是以服务社会大众、提高公共利益为宗旨的组织。从狭义上看，是行使行政权，达成公共目的的组织。

ス共组织结构是指公共组织内部各要素的排列组合方式，是公共组织内部各部分、各要素之间的相互关系。公共组织各要素包括组织成员、财政经费、物质设备等物质条件和组织目标、权责结构、人际关系等精神要素。综合这六种要素，其核心就是组织成员、组织目标和特定的人际关系。

ヒ弧⒘偈毙怨共组织的基本定义及构成情况

1.临时性公共组织的基本定义

チ偈毙宰橹是为守成特定的、临时的任务而设立的组织。其目标是具体而暂时的，所担负的任务通常有明确的时限要求。是非经常的、不便于划归常设性组织的。在其所担负的任务完成后，即被解散。

チ偈毙怨共组织则是公共管理部门在管理公共事物的过程中，因要达成某个特定目标而专门设立的。其组织成员所担任的职务以及在组织中所承担的工作任务具有临时性，会随着公共目标的达成、临时性公共组织的解散而结束；但又具有一定的延续性，在临时性公共组织解散后一些与此次工作相关的后续工作可能需要临时性公共组织中的某些成员继续完成。

2.临时性公共组织的基本构成

チ偈毙怨共组织一般是为某个专项工作专门成立的领导小组，组长一般为政府或某具体工作部门主要领导，组员为涉及该项工作的相关部门主要领导或负责人。该领导小组一般下设办公室，办公室主任为具体负责该项工作的主管或分管领导，办公室成员即为进行具体工作的相关部门工作人员。

チ偈毙怨共组织的成员还分为专职和兼职两种。某些大型的专项工作任务繁重、事务庞杂、持续时间较长，并且需要该组织中的成员对此项工作非常专注；而其他多数专项工作，因为工作持续时间不会太长、工作任务相对不那么重，或是某些政府部门工作人员较少无法抽调出专职的工作人员来进行专项工作，只能兼任。

ザ、花溪区开展农村集体土地确权登记工作的背景

ァ锻恋毓芾矸ā肥凳┮岳矗花溪区按照国家法律法规和政策积极开展土地登记工作，取得了一定的成绩，对推进土地市场建设，维护土地权利人合法权益，促进经济社会发展发挥了重要作用。但是，当时条件的限制，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央的要求和农村经济社会发展的现实需求不相适应。因此，明晰集体土地财产权，加快推进农村集体土地确权登记发证工作任务十分紧迫繁重。

ソ刂2010年底，花溪区有165个行政村，集体土地所有权发证数量为137宗，集体建设用地发证数量为178宗，农村宅基地发证数为7719宗。花溪区集体土地所有权登记工作由于部分村庄间因历史遗留问题对于行政村界一直存在争议，未能核发所有权证书外，其余均按照国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发［2001］359号）文件要求，于2005年全部完成所有权登记。此外，大部分农村集体土地使用权——尤其是村民宅基地使用权并未进行大规模的登记。一是由于自第一次土地调查以来，城镇发展水平日益提升，从而带来的土地使用量增加，各类用地的调整工作量加大，以及国家重点建设项目的供用地需求工作量较大，政府与国土资源管理部门未能对宅基地使用权登记展开统一的大规模确权登记工作；二则是此前农村经济发展速度较慢，大部分村民对于宅基地使用权并未形成具体的认识，对于保护自身的权益也没有确切的理解，对宅基地使用权登记的积极性不高。由此带来的诸如村民权益得不到保证、集体土地使用情况无规划造成的土地利用欠缺科学，以及因历史遗留问题造成的使用权争议等问题，都给土地资源管理工作带来了诸多不便。

ザ近年来，随着城市化、工业化进程的加快，城乡统筹发展和新农村建设的深入开展，我国农村集体土地确权发证工作的瓶颈制约日益明显。党的十七届三中全会公报以及2009年、2010年中央一号文件，都将明晰土地产权、加大集体土地确权登记发证工作力度作为夯实农业农村发展基础、农村土地管理制度改革和促进农村社会和谐稳定的前提和保障，尤其是2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。在2011年12月27日召开的中央农村工作会议上，国务院总理温家宝也强调，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作为基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。因此，从法律上明晰土地产权关系，依法确认和保障农民的土地财产权利，是经济社会发展形势和土地管理工作的迫切需要。可以说，这项工作的开展，对维护农民权益，化解农村社会矛盾，落实最严格的耕地保护和节约用地制度，具有重要的现实意义，对农村经济社会发展的影响是巨大而深远的。

ト、花溪区农房确权领导小组及其办公室构成分析及职能评估

1.花溪区农房确权领导小组及其办公室构成情况

グ凑展土资源部、财政部、农业部三部委2011年5月下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发［2011］60号）文件要求，花溪区于2011年5月开始首先对数量最大的农村宅基地及农村住房展开了确权登记工作，成立了花溪区农房确权领导小组及其办公室，花溪区农房确权领导小组由区委书记、副书记、区长以及各相关门部领导或主要负责人组成，组长、副组长分别由区委、区政府有关领导担任，相关单位主要负责人为领导小组成员。花溪区农房确权领导小组下设办公室在区住房建设局，办公室成员由各乡镇（街道办事处）、区住房建设局、公安局、国土资源局以及各相关部门抽调。

ゴ送猓在此项工作中主要涉及的有关乡镇和部门，例如花溪区国土分局，也成立了农村宅基地登记发证领导小组配合此项工作。领导小组由局领导与各科室负责人组成，局长任组长。领导小组下设办公室，办公室设在具体进行该项工作的地籍规划科，由分管局长任办公室主任，地籍科工作人员以及各乡镇国土资源所工作人员任办公室成员。

2.花溪区农房确权领导小组及其办公室结构分析

ス共组织的结构类型分为：（1）直线式组织结构；（2）职能式组织结构；（3）直线-职能式组织结构；（4）事业部式组织结构；（5）矩阵式组织结构；（6）委员会式组织结构；（7）虚拟式组织结构；（8）团队式组织结构。

セㄏ区农房确权领导小组及其办公室是公共组织中比较典型的直线-职能式结构。这类结构的主要特点是：在各级行政首长领导下设立相应的职能部门，形成行政首长的统一指挥与专业行政部门管理的有机结合。这种形式也是各国政府基本采用的结构形式。

セㄏ区农房确权领导小组及其办公室的组织构成清楚地显示了这一特征，由领导小组组长进行统一部署，小组成员配合和协助组长对确权工作进行沟通和相应的安排。领导小组办公室则负责具体组织和开展确权登记工作。办公室组织各相关工作部门对《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等相关法律法规进行了贯彻学习、组织工作人员进行了培训，并采取多种形式，加大宣传和工作力度，争取广大农民群众和社会各界的理解和支持，增强各乡镇（办事处）登记发证工作的紧迫感，集中力量，克服困难，以确保宅基地使用权登记发证工作顺利展开。在具体工作中，作为办公室成员的职能部门工作人员结合自己所在部门的工作内容开展宅基地确权登记的内容：各乡镇（街道办事处）作为与村民最接近的政府部门，是确权工作中最重要的一环，主要负责收集各户的户籍和建设用地批准书等基础资料，对其进行初步审核，将初审后符合条件办理登记的资料交到区国土部门进行复审。复审通过后，在花溪区农房确权领导小组办公室的统一安排下进行宗地图的测绘和地籍调查工作。其后对拟登记的宅基地进行公告，公告期满后交区国土分局核发集体土地使用证。

ニ摹⒔嵊

チ偈毙怨共组织虽然不是一种正式的公共组织形式，但在公共管理的过程中发挥着非常重要的作用。临时性公共组织非常具有的灵活性，它的组建和解散对各级公共部门的日常工作都不会带来负面的影响；相反，正是因为它的存在，才能使公共部门能更好地发挥其管理社会公共事务，维护和实现公共利益的基本职责。临时性公共组织的组织结构和职能设置是其进行专项工作和辅助公共部门管理公共事务作用的基础，对临时性公共组织的结构进行分析研究，将有利于更好地发挥临时性公共组织的机构职能、更好地服务于社会。（作者单位：贵州大学经济学院）

おおおおおおお

げ慰嘉南祝

ぃ1］ 张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社

ぃ2］ 刘国靖.我国国家级公共组织体系构成初探［J］.新西部.2008(6).

ぃ3］ 岳澎，任浩.公共组织结构的发展趋势研究［J］.运城学院学报.2006(24)：40-43.

ぃ4］ 岳澎.公共组织结构的特点及其影响因素分析［J］. 运城学院学报.2007(25)：53-55.