深圳“新土改风波”

崔银娜

5月25日，国土资源部、广东省政府批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》（以下称“方案”），深圳正式启动以“产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控”为核心原则的土地管理制度改革。

这是深圳历史上第二次在土地管理制度方面的改革，也是中国历史上第三次土改试验的尝试。因此，被媒体称为深圳的“二次土改”，其中包括8大改革重点和20个改革事项，涉及土地产权、土地使用、土地供应、土地管理及土地交易整个链条。

深圳土地制度改革要破解的课题，是全国许多城市面临的共性问题。深圳“新土改”的成败，不仅具有区域意义，也具有全国意义。

国土资源部部长徐绍史说，“这是我国土地管理制度改革历史上又一次里程碑式的重大抉择。”

之所以如此评价，是因为深圳“新土改”肩负着完成土地确权，深化土地资源市场化、资本化配置，为小产权房等问题寻找解决办法的重任。

能否消解小产权房尴尬

深圳“新土改”的重点和难点，首先是解决违法建筑问题。小产权房无疑是深圳“土改”的热点话题。

据统计，深圳小产权房等违法建筑占全市总建筑面积的四成以上，用刚性手段全部清除，显然不现实，还会对原农村土地产权和集体利益造成冲击。

方案一出，多家媒体猜测，深圳小产权房将有望确权。有媒体解读，深圳的改革方案透露出这样的信息，即会遵照“依现状、依改造”的原则，对土地、房产进行分开确权，或在“房地合一”框架下，通过土地权益书、作价入股等方式进行确权。也就是说，对小产权房，将不再一拆了之，而可能通过“赎买”的方式，让其有机会“转正”。

对此，深圳市规划国土委秘书处副处长李家宝表示，以上说法均属猜测，并且十分“不靠谱”。“总体方案并不是一个细则，很多事项需要在实践中试点和摸索。《方案》才批复，这么短的时间，我们都不知道未来深圳的小产权房将如何处理，媒体的解读过于超前。”

包括地产人士、律师在内的多位相关人士都表示，短时间内对深圳小产权房进行确权并不现实。在现行土地制度体系中，小产权房没有合法的生存空间。但是，土地确权的落后，农村集体土地收益过低，城市化的提速，以及高房价共同创造了小产权房生存和壮大的空间。从市场的角度说，小产权房对于满足刚性需求、平抑商品房价，不是没有作用。解决集聚于小产权房上的现实与政策矛盾，需要思维创新。

媒体评论员徐立凡认为，从根本上说，小产权房之所以繁荣，不仅因为具有价格优势，更因为农村土地收益与城市土地收益落差太大。因此，在妥善处理小产权房等历史遗留问题的同时，不能忘记对土地制度的完善。而完善的标准，应既有利于城市化发展需求，又尽量平衡城乡土地收入差距。只有这样，土地使用现状与土地制度之间的脱节才可能接上，小产权房带来的制度尴尬才有望消解。

虽然深圳相关部门尚未对外透露小产权房清理试点的改革方向，但有业内人士表示既然短期内确权无望，将小产权房纳入政府管理是一个更可行的方向。

深圳市规划国土委曾表示，“十二五”期间将“探索通过整体租赁城中村住房的方式筹集保障性住房房源，发挥城中村住房在住房保障中的积极作用”。

深圳中圳律师事务所律师刘子孺认为，在现行的土地管理制度下，农村集体土地使用权不能出让、转让、出租，更不能向政府申请规划，是一种被限制的物权。这次改革很可能会对现有农村集体土地产权立法进行尝试。

土地规划审批权扩大

除了小产权房问题，土地面积狭小的深圳也面临着可开发土地资源紧缺的尴尬。公开资料显示，未来10年深圳市可供新增建筑用地仅为59平方公里。

为此，2009年下半年，深圳颁布城市更新办法实施细则，围绕大量城市旧改土地做文章，意图盘活土地存量。

在这次改革方案中，创新土地二次开发利用机制，探索建立规划控制、收益共享、运作高效的土地二次开发利用机制，也成为市场关注的焦点。

根据改革方案，深圳将在广东省“三旧”改造政策基础上，建立符合深圳实际的城市更新政策体系，编制并审批城市更新计划，统筹安排城市更新改造。借鉴城市更新中盘活存量土地的思路，建立健全土地整理储备政策体系，探索在城市重点开发区域建立以存量土地为主，以结构优化、功能提升、利益共享为目标的整体开发模式。

市长许勤也表示，深圳将在土地二次开发、“三旧”改造上寻求突破，推动建立规划控制、公益优先、利益共享、运作高效的的土地二次开发的新模式，促进城市的转型升级。

实际上，此次提出的创新土地二次开发利用机制并无太大新意。从2010年深圳市公布第一批城市更新改革计划以来，主要针对大量旧工业厂区、城中村进行城市改造，其间释放出大量土地资源。

不过，通过这次土地改革试点，深圳市在城市土地功能调整和审批权力方面获得了更大的自主权，这使深圳在城市土地二次利用开发中拥有了其他城市无可比拟的优势。

根据方案的要求，深圳市依据总体规划自主安排土地利用计划总量指标。在改革建设用地审批方式方面，除国家和省级单独选址建设项目按国家和省相关规定报批外，在深圳市土地利用总体规划确定的中心城区范围内，国务院批准农用地转用方案后，按照广东省政府的授权，由深圳市政府审核农用地转用实施方案；在中心城区范围外，已由广东省政府授权深圳市政府审批功能片区土地利用总体规划的，由深圳市批准农用地和未利用地转用，统筹安排建设项目用地。

土地规划和审批自主权的扩大，使得一些原本通过土地划拨等方式占有土地的企业受益。据媒体统计，包括深康佳、特力A、宝安地产（原名深鸿基）、深天地、深桑达、华侨城、沙河股份、深业集团、中粮地产、招商地产、深振业、深天健等一大批深圳企业通过城市更新改造，获得大量可开发的土地资源。

有评论认为，这是深圳土地改革的一大亮点，但如何实现土地在资本市场上交易？民间资本通过什么渠道参与？政府建立何种投融资平台？这些问题，目前都只有朦胧的提法，具体实施还在探索过程中。

或催生房地产市场变局

根据《方案》，这次改革分近期（2012至2015年）和中远期（2016至2020年）两个阶段推进改革。深圳将在未来8年从多个方面尝试创新突破，探索高度城市化地区土地利用管理新模式。

目前，深圳已成立土地管理制度改革领导小组，并制定了《总体方案》的近期实施方案（2012至2015年）。近期将以光明新区、坪山新区、前海深港现代服务业合作区为重点试验区，在土地用途管制、土地有偿使用、土地二次开发与节约集约利用、土地产权制度等方面开展试点工作。

对此，深圳综合开发研究院常务副院长郭万达认为，长远来看，土地市场的规范化、市场化、法制化，将带动房地产市场的规范化。短期来看，土地权利体系的完善也有利于房地产市场的健康发展。“中远期来看，深圳对土地收益分配制度的改革创新也将有利于抑制开发商屯地。”郭万达说。

据5月26日扬子晚报报道，随着深圳土改大幕的拉开，众多央企已经蜂拥进驻深圳，寻找合作机会。深圳国资系统人士透露，中铁、华润等大型央企是目前较热衷参与的企业代表。虽然目前具体合作方式仍在讨论过程中，但业内人士称，基本上外来企业可以参与的领域有三个：一是成片区的城市更新与开发；二是与政府部门合作对政府机关用地进行开发，政府部门以土地入股的方式分享此类物业的运营收益和土地增值收益；三是与地方政府融资平台合作，进行土地和基础建设项目的开发。

据调查，这三大领域中，已经有明确说法的是地方融资平台储备项目开发。知情人士透露，就在《方案》公布前几日，深圳市政府相关工作会议决定，以深圳地铁集团为主，加快深圳地铁建设及相关物业开发，并尝试一系列土地制度创新。

如果深圳土改模式推广全国，未来土地产业链将面临众多调整，比如产权周期缩短、土地供应方式更灵活多样、土地价格确定更灵活等。最重要的是，政府将以投资人身份通过土地入股分享土地升值和物业运营收益，这对目前中国现行的土地招拍挂制度和一次性收取土地出让金的地方土地财政模式都将产生重大影响。