乡镇财政资金国库集中支付管理对基层人行国库的影响

余晓鹰 章国林

乡镇财政资金实行国库集中支付管理是财政资金运作方式的一场根本性变革，是加强乡镇财政资金管理，防范资金风险，提高资金使用效率的重要举措。这一制度改革对于转变乡镇政府职能、提高县乡财力、缓解乡镇财政困难起到了积极作用，同时也对基层国库服务和监管职能提出了新的要求。

一、乡镇财政资金国库集中支付管理模式及意义

乡镇财政资金国库集中支付管理就是在“乡财县代管”的基础上，继续坚持预算单位资金管理权、所有权、使用权、财务审批权和各级财政监管责任“五个”不变，将账户设置由原先的多头设置改为国库单一账户体系，资金存放由预算单位分散存放改为国库统一存放，支付方式由乡镇预算单位自行支付变为财政直接支付和授权支付。该模式下首先财政监督得到加强，资金使用效率得到提高。通过账户的清理和规范，将乡镇财政资金全部纳入国库单一账户体系，建立起对乡镇资金支付运用的监测平台。改革前，浮梁辖区内的18个乡镇均设有5个以上的账户，乡镇财政资金管理混乱，资金活动透明度不高。改革后，预算单位用款必须通过财政国库支付中心的审核确认，才可以支付，从而强化了财政监督职能。通过内部清算，大量资金集中在国库单一账户上，提升了资金调度能力和周转速度，如2011年3月浮梁县资金周转速度只有20.21%，实行乡镇国库集中支付后2012年3月则达到94.66%。其次从源头上杜绝腐败的滋生。收入支出实行国库集中收缴，减少直接接触资金的机会，从客观上减少了腐败的条件。别外，财政事前监督得到加强，提高资金使用的透明度，促使预算单位按规定动作办事。

二、乡镇财政资金国库集中支付管理中存在的问题

（一）代理银行选择余地小，人民银行监管职责加重

浮梁县是一个工业基础薄弱的农业县，辖区内有18个乡镇，全县只有5家金融机构，36个金融服务网点。其中只有3家在乡镇设有网点，农行2个，邮政银行6个，农村商业银行（原信用社）19个。而乡镇资金的支付与清算业务必须通过当地的银行网点，这就要求代理银行的物理网点必须覆盖各个乡镇。能满足该条件的浮梁县只有一家金融机构——农村商业银行。虽然近些年，农商行的人员素质、硬件设施都有很大的改善，但在抗风险能力、内部管理和内控机制上还是略有不足。另外，浮梁县农商行实行的是扁平化管理（即县支行与乡镇支行属平级单位），不利于工作协调。

（二）代理银行垫资现象时有发生

浮梁县虽然采用了备用金账户（即：县财政局在代理银行增设一个备用账户，并与零余额账户挂钩，当代理银行从零余额账户每垫支一笔资金时，备用金账户自动将相应的资金转入零余额账户），但由于财政、国库、代理银行之间尚未建立数据传输网络，支付数据和凭证采取人工传递和录入，大大影响了清算时间和速度。有时，财政部门的预算额度没有及时送达国库或漏送，造成国库和代理银行之间的资金清算不能及时进行，当备用金账户资金不足时，代理银行就不可避免地出现垫资现象。

（三）国库收支报表不能区别反映县本级与乡镇的数字，不利于明晰掌握资金运行情况，影响对财政资金的监测和预测

在改革前，县财政对乡镇的拨款统一通过“与下级往来”一个科目反映，改革后，对乡镇资金的使用明细到各个预算科目中，虽然对乡镇资金使用更加规范、明晰，但浮梁县国库采取的是“一机一库”，乡镇财政资金与县级财政资金都是通过一个库款账户，这样产生的报表就无法直观反映出哪些是县级财政资金，是乡镇财政资金。另处，乡镇资金与县本级资金统一核算，有的乡镇为完成税收任务，私下买税，不仅造成乡镇挤占县级资金，也易滋生腐败。

（四）对账难度加大

代理银行国库集中支付系统产生的报表数据与人行国库会计核算系统中的报表数据核算口径不一致，造成对账难。

1.人行国库会计核算系统中支付报表，不能区分乡镇，只汇总产生分支付方式和预算科目的累计数据。而代理银行的报表，只产生各个乡镇下的分支付方式和预算科目的月累计数据。

2.代理银行只按月汇总数据，而不能产生年度累计。报表核算口径不一致，需要人工累加核算。

三、乡镇财政资金国库集中支付管理对基层国库的影响

（一）国库支出业务量大幅增长，使基层国库人员忙于服务日常工作，而疏于监督管理

1.预算科目细化使用。如2011年度3月份到乡镇的拨款只有3笔，今年同期到各乡镇的支付令23笔，明细清单中260笔，同比增加257笔。

2.目前人民银行国库会计核算系统还没有与财政部门、代理银行横向联网，额度录入、资金拨付还停留在手工操作。乡镇财政资金没纳入集中支付管理前，国库部门只需根据拨款单直接拨付即可，而纳入集中支付管理系统后，国库部门首先要录入额度，再根据支付令拨款，拨款业务相当于翻了一倍。加大的业务量，使国库人员的时间和精力都应付在会计核算的账平表对上，从而影响到管理和检查工作。

（二）国库资金风险加大

乡镇财政资金国库集中支付后，国库会计核算管理范围拓宽，对应的部门增多，将造成数据集中和管理分散的矛盾，国库支付资金风险系数加大。

（三）国库监管难度加大

首先，基层国库人员力量薄弱。一人多岗，缺乏专职监管人员，面对新财政体制改革，国库人员知识结构单一，对监管知识和财税及金融改革政策学习掌握不够，监管能力低。其次，国库监管范围增大。改革前是对全县拨款总预算指标控制，改革后，不仅面对全县，还有各个乡镇的预算指标控制。第三，对财政资金使用的合规性缺乏事前监督。改革后，财政资金的支付方式和清算方式发生了改变，代理银行根据财政部门或预算单位的支付令，通过零余额账户将资金直接拨付到收款人或用款单位账户，再汇总垫付资金与国库单一账户进行清算。这种由代理银行先垫款后与国库清算的方式导致事实上真正将资金划拨出支的是代理银行而不是人行国库部门，人行国库部门只是被动清算，对财政资金使用的合规性缺乏事前监督。第四，现有法律法规不能够充分指导基层国库在“乡财县管乡用”体制改革后履行监管职责。第五，财、税、库、行缺乏相互制约机制，国库监管存在难度。国库业务政策性强，涉及面广，工作质量的高低，在很大程度上取决于财政、税务、商业银行等部门的相互协调和相互制约。新的财税体制实行后，财税库行作为不同的利益主体，考虑问题的角度不同，易造成国家整体利益和地方局部利益之间、各部门之间利益的冲突，形成资金流失、逃避监督。

四、几点建议

（一）尽快建立财政、国库、代理银行之间数据传输网络

1.使国库人员从繁复的录入、复核工作中解脱出来，从而提高国库会计核算质量。

2.通过网络信息传递，实时进行清算，解决代理银行垫付资金问题，真正使国库资金做到快捷、安全有效运转。

3.通过网络信息建立电子对账制度，通过电子数据对比进行对账，加强对账质量和速度。

4.通过网络信息，将需要监督的各个乡镇的预算计划纳入国库会计核算系统中，核算时程序自动识别有无超预算，并提出警示通知，切实发挥国库在财政资金运行风险上的预警作用。

（二）对县本级资金和乡镇资金进行分级管理

在国库会计核算系统中增设一个针对乡镇资金运用的库款账号，所有的乡镇收入和支出均通过该账户完成，通过县本级资金和乡镇资金的分级管理，使国库部门更加清晰掌握县财政资金和各个乡镇财政资金的运行变化，有利正确分析地方经济的发展趋势，为地方政府决策提供依据。

（三）加强对代理银行监管

1.规范国库单一账户体系下相关账户的正确使用。如零余额账户是否每日清零，涉农资金特设账户是否存在取现情况，乡镇预算单位缴入的非税收入、代扣代缴资金是否进乡镇其他资金账户等等。

2.监督规范代理银行支付、清算业务。

3.加强对代理银行内控制度的管理。如制度是否健全，划款凭证是否纳入重要空白凭证进行妥善管理。通过对代理银行加强监管，使乡镇财政资金更加安全、有效运用。

（四）建立财、税、库、行联席会议制度

共同协商解决改革中出现的问题。通过定期召开财政、税务、国库、代理银行联席会议，相互交流有关信息、制度以及文件资料，分析财政、金融形势，探讨共同关注的国库业务问题。

（五）更新、完善国库制度，办法

明确国库部门办理预算收入、支出及收入退付监督范围，建立国库服务体系的法律支撑，为国库监管提供有利的依据。

（六）定期对国库人员进行业务知识更新培训，提高国库监管能力

这些年财税不断地进行改革，如乡财县管，三经两费等，这都需要国库人员不断更新学习相关知识，特别是有针对性地进行相关监管业务培训，不断增强国库人员识别风险和判断分析的能力，增强发现问题的敏锐性，切实防范业务操作风险，力求国库监管与深化改革和业务发展同步推进。