关于新形势下国库监督工作的思考

邹旭

【摘要】随着财税体制改革的稳步推进，人民银行国库监督面临诸多新问题，如何适应形势发展，更新国库监督理念，充分发挥国库监督职能，成为目前国库工作面临的重要课题。本文将从国库监督的定位、面临的新形势和如何做好国库监督工作入手对国库监督进行探讨。

【关键词】国库体制经理国库国库监督

经理国库是《人民银行法》授予人民银行的一项重要职责。国库监督作为国库工作的重要组成部分，是国家赋予人民银行经理国库的一项重要权限，也是经理国库体制的重要内容。随着公共财政体制改革的不断深入，社会公众对预算公开化、透明化的要求越来越高，从履行中央银行“政府的银行”职能出发，从维护国库资金安全完整和广大纳税人的利益角度出发，人民银行经理国库工作应进一步坚持和完善监督职能，确保国库资金取之于民、用之于民。

一、国库监督的定位

人民银行经理国库的核心内容是在确保国库资金安全的前提下，高效运作国库资金的收纳与支拨，并保障资金的保值增值。国库监督是指人民银行在办理国库收支业务的过程中，依据法律法规对国库收支事项实施的适度的事中监督，这既包括国库内部控制与管理，对商业银行、信用社代理国库业务的监督管理，也包括对财政及其他征收机关与国库资金运行紧密相关业务的监督，其最终目的是确保国库资金的安全性、准确性。国库监督作为预算资金管理的重要组成部分，它以预算资金为直接对象，以预算资金收入和支出的各个环节为主要内容，以国家法律、法规和财经制度为基本依据，以确保预算资金安全、高效运行为根本目的。在具体的监督业务环节，国库不参与税政管理，在纳税人完税后，开始执行对预算收入收缴的监督；国库不参与预算支出计划的制定和分配，在财政部门签发支付指令后，开始实施对预算支出执行的监督。国库监督主要体现在对不合规业务的拒绝办理，例如：对于财税机关擅自调整预算科目、预算级次、分成比例、缴款方式以及随意调整库款账户之间存款余额的，国库有权拒绝执行；对于征收机关不按国家规定的退库范围、审批程序办理退库的，国库有权拒绝执行；对于国库经收处和其他征收机关拖延、违法不缴预算收入等情况，国库有权督促检查；对于违反财政制度规定开立财政存款开户和办理财政库款支拨的，国库有权拒绝执行等。

在我国目前的预算管理体制下，财政部门实质上集预算编制和预算执行于一身，目前只有人大、审计负责预算监督。审计部门的监督属于事后监督层面，人大部门的监督主要涉及预算编制的审批，属于事前控制层面。与人大监督、审计监督等对财政的外部性监督不同，国库监督是中国人民银行各级国库部门在办理国库收支业务的过程中完成的，人民银行系统真实记录、及时反映各级政府收支存数据，并能够按照有关规章制度对预算收支的合法性、准确性、及时性审核把关，进一步规范各级预算执行，属于事中监督层面。可见，国库监督是连接人大事前控制、审计事后监督的桥梁与纽带，既有利于增强各级预算执行的透明度，也为各级人大部门、审计部门更好地发挥监督职能提供有益的补充。只有有效实施国库监督，才能实现国家预算编制、执行、监督相互分离和相互制约。

二、当前国库监督面临的新形势

（一）有利因素

一是国库监督法规不断完善。1985年，国务院颁布了《国家金库条例》，将人民银行“代理”国库改为“经理”国库，并赋予国库相应的监督权限。此后颁布的《预算法》、《人民银行法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例实施细则》以及历次人民银行“三定”方案等都明确了人民银行经理国库体制，并赋予了国库在办理预算资金收支业务中实施适度的、必要的监督权限。1998年，人民银行、财政部、国家税务总局联合下发了《关于进一步加强国库监管工作的通知》，要求人民银行依法履行经理国库职责，加强对预算资金收纳、报解、入库、直拨、退付等事项实施监督管理，各级财政部门、征收部门都应支持国库依法履行监管职责。2001年国库集中收付制度改革试点实施以来，国库新增了“对商业银行办理国库集中收付业务进行监督管理和检查指导”的监督职责。2008年，人民银行“三定”方案中，又将地方国库集中收付代理银行资格认定职责交给人民银行分支机构。二是国库内控制度体系逐步建立健全。近年来，人民银行国库适应信息化建设和业务创新，及时制定了国库相关业务处理办法，建立了国库会计岗位风险管理机制，对地方国库集中收付代理银行资格认定、国库会计管理的相关问题进行了明确，同时积极配合财税部门研究制定了相关的制度办法等。目前，人民银行国库基本确立了“管理机制科学、风险责任清晰、控制重点明确、检查程序合法”的国库内控制度框架，为人民银行有效履行经理国库职能提供了强有力的制度保障。三是国库信息化建设取得明显成效。随着现今信息技术的飞速发展，计算机在国库会计系统中得到了广泛应用，目前我国国库建立了以国库会计数据集中系统、财税库银横向联网系统和国库管理信息系统为核心的国库综合业务集中系统，依托中国现代化支付系统，实现了预算收入直达入库、预算支出实时到账，不仅大大提高了国库收支处理效率，而且提升了国库会计的数据信息处理能力，改进了国库监督方式，提高了国库监督水平。四是国库事中监督工作实践经验丰富。各级国库在做好服务工作的同时，依法履行监督职能，加强柜面审核，强化对商业银行代理国库、国库经收处的监管工作，堵住了大量的通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入，通过开具拨款、更正、退库凭证甚至虚假凭证来违规拨款、退库、为商业银行拉存款、人为控制预算收支进度、制造虚假预算收支信息，以及商业银行延压、占用预算收入等违规业务。据不完全统计，2006～2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。通过国库监督，有力地维护了国库资金的安全完整和国家预算执行的严肃性。四是国库组织体系进一步健全。人民银行十分重视国库工作，根据国家要求，自上而下建立了单独的国库组织机构，配备了高素质的人员。县级国库的稳定与发展越来越受到重视。部分地区适应形势发展需要，逐步收回代理国库由人民银行直接经理，初步形成了与国库事业发展相适应的组织机构和人才队伍。

（二）不利因素

一是国库、财政和征收部门对国库监管的意见不统一，国库监管体制有待理顺。长期以来，财政部门一直把国库看作是财政的“出纳”，认为人民银行作为金融机构其职责就是为开户单位服务，财政部门对地方财政库款具有绝对的支配权，国库部门对预算支出的监督是一种“越俎代庖”行为，所谓的监督仅局限于对财政提交单据的柜面监督。越是层级高的财政部门越是存在这种认识，反而是层级较低的县级财政对人民银行国库的监督管理较为认同，日常工作中，县级国库对财政预算支出的监管更加到位；征收机关认为国库就是办理预算收入入库，国库工作局限于记账、对账，提供金融服务，并不十分认同国库的监督职能。例如，虽然《国家金库条例》及《实施细则》规定了国库具有监督征收机关及时、完整入库的职责，但对征收机关不及时入库的行为并未规定处理措施，使得国库部门不能有效实施监督，国库监督工作处于被动局面。目前，《预算法》等与国库工作相关的法律正在修订之中，人民银行与财政部在国库职能定位、国库改革目标取向等重大问题上存在较大分歧，国库外部履职环境存在较大的不确定性。二是国库集中收付业务流程设计影响了国库监督工作的执行效果。2001年，为深化国库体制改革，我国开始实行“国库单一账户”制度，这一制度设计的初衷是将所有的财政性资金纳入国库单一账户核算，以提升我国预算管理的科学性和透明度。因当时科技及设备水平所限，作为过渡时期的做法，财政部门提出“国库单一账户体系”的概念，将财政专户予以保留；修改了国库业务流程，使得财政资金先使用后清算，客观上架空了预算执行过程中国库事中监督的制约作为。三是国库监督制度依据有待进一步完善。目前，国库开展监督工作的依据主要是《中国人民银行 财政部 国家税务总局关于进一步加强国库监管工作的通知》（银发〔1998〕494号），该文件虽然对国库监督工作做了较为细致的规定，但由于是部门联合发文，法律层次较低，缺乏必要的行政处罚手段，使得国库监督的约束力大打折扣，在一定程度上影响了国库监督工作的顺利开展。另外，《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》作为国库加强对商业银行、信用社监督的指导性文件，颁布时间长，未将商业银行代理国库集中收付、接入横向联网等新业务纳入监督范围，且存在个别违规行为处罚标准与违规行为性质不匹配的现象，某些方面已难以适用国库监督管理工作需要；国库集中收付改革以来，对商业银行代理国库集中收付业务管理制度尚不完善，各级财政、国库虽然制定了一系列配套办法，但对代理银行的要求和业务操作模式各不相同，且相应的配套办法仅对本级国库集中代理银行具有约束作用，对下部门没有相应的约束力。四是国库监督方式和手段需不断改进。近几年，国库业务变化较快，国库电子信息化飞速发展，但国库监督工作手段较多沿袭柜面审核、现场检查等传统方法，对通过技术手段实现非现场、实时监督等方法研究、应用较少；偏重于随机的、零星的监督信息的获取，缺乏连续的、完整的监督信息的收集分析；偏重于个人经验判断在监督工作中的作用发挥，缺乏标准化流程、科学评价体系的运用；在国库监督工作中，各类监督工作信息没有实现有效共享，电子化手段的运用极为有限，只是依赖现场检查发现问题，较难保障监督工作实施效果。五是基层国库监督管理力量需进一步增强。目前，基层国库开展监管最主要的障碍是人员严重不足，特别是县级国库现有人员仅限于保日常核算业务和柜面监督，没有力量对外开展监督检查，对商业银行和信用社代理国库业务的监督管理的连续性和有效性很难保证。此外，国库工作业务量大、单一的特点也使多数国库工作人员知识结构相对狭窄，并逐渐养成了重操作、轻管理的工作意识，在一定程度上制约了国库监督工作的开展。

三、加强国库监督工作的对策

（一）健全法规体系，依法行使国库监督职责

在《预算法》等法律法规的修订中，明确人民银行“经理”国库制度、国库监督的职责定位和国库单一账户的法律地位，强化国库监督的独立性和权威性，使人民银行国库监督职能的发挥真正做到有法可依。同时，修改完善人民银行部门规章，为国库监督工作顺利开展提供制度保障，如：尽快细化对商业银行代理国库集中收付、代收非税收入等业务的监督管理；针对预算收入过渡账户过多过滥、财政专项资金重复开户，导致财政资金的库外沉淀和闲置浪费的现象，建议在《人民币银行结算账户管理办法》有关规定的基础上，明确预算单位银行账户、财政资金专户的开立、变更、撤销必须经过国库部门审核或备案，方便国库全面掌握预算收支相关的账户信息，与财政、人民银行支付结算等部门共享信息，共同规范预算单位银行账户、财政资金专户的管理，从源头上堵住财政资金分散流失的漏洞，提高财政资金使用效益。

（二）重视国库的“枢纽”地位，合理构建国库监督体系

作为联接预算收支的重要节点，国库处于“枢纽”地位，各项工作顺利开展离不开政府及相关部门的支持。预算资金的收纳和支拨、退库业务的审核办理、对商业银行代理的各项国库业务的监督检查等国库工作的开展或多或少都需要财税部门的理解与支持。可以说，国库履职的大环境在一定程度上影响着国库部门履职的成效、决定着基层国库的工作开展。因此，国库监督体系的构建，一方面要涵盖预算收入的收纳、支拨、更正、退付及商业银行代理行为等方面。譬如，各级国库在预算收支执行过程中，要注重与财税等部门的沟通交流，从维护国库资金安全性、流动性、收益性的客观需要出发，严格审核，把握尺度，与相关部门统一认识，达成共识，形成合力，共筑资金安全防线，共同推动国家预算顺利执行。另一方面，要在监督的深度上要有突破。譬如，在预算收入收缴环节，明确国库对征收机关截留、占压预算收入的处罚权；在预算支出执行环节，明确国库对财政部门超预算和随意列支的“变通”支出有权拒绝执行，并向同级人大反映；在预算收入退库环节，统一明确退库的审批权限和程序，国库部门需要审核的退库资料等。

（三）依法行政，健全对商业银行代理国库业务的监管机制

商业银行代理的国库业务作为人民银行国库整体工作的组成部分，其工作质量对国库资金安全和预算收支执行有着重要影响。因此，监督商业银行依法合规开展国库业务，也是国库的职责所系。2006～2010年，全国各级国库共查出商业银行延压预算收入19.7万笔，金额470.28亿元，挪用财政性资金9，902笔，金额8.38亿元，对于商业银行违规占压财政性资金行为，共处以1，694万元的罚款；清理商业银行为征收机关开立的各类不合规过渡性账户5，239户，涉及金额80.23亿元。下一步，人民银行还要继续加大对商业银行代理国库相关业务的监管力度，丰富国库监管手段，完善沟通协调机制，从市场准入、日常经营活动管理、市场退出等方面对商业银行代理的国库业务进行全方位监督管理。

（四）探索国库监管电子化建设，提高国库监督实效

随着会计核算电子化的不断发展，商业银行相继开发了国库经收、代收行政事业收费、代理财政国库集中支付等业务处理系统，实现了代理国库业务处理电子化；人民银行国库也建立了以国库会计数据集中系统、财税库银横向联网系统和国库管理信息系统为核心的国库综合业务集中系统，实现了预算收入直达入库、预算支出实时到账。因此，要提高国库监督效率，必须改进单一传统的手工监督方式，加强国库监督手段的创新，探索运用计算机网络技术，充分利用国库会计数据集中系统和财税库银横向联网系统、财政国库集中支付系统以及商业银行会计核算系统的电子信息，开发与相关系统运行相匹配的国库监督信息系统，实现对国库资金运行相关业务的实时、动态监测与控制。

（五）继续强化内控管理，提高国库资金安全保障能力

国库监督与服务同为人民银行经理国库职能的有效手段，二者相互依存、不可分割。人民银行各级国库要准确把握依法监督与强化服务的关系，认真履行监督职责，做到国库监督与服务相辅相成，相互促进。在加强监督的同时，国库部门也要加强内部控制，严格执行各项制度规定，认真做好国库日常核算工作，确保国库资金结算真实准确，满足政府、财政部门和征收机关的业务需求；要充分挖掘内部潜力，积极推动各级国库在岗位设置、内控检查、考核激励、标准化建设等方面不断改革与探索，进一步提升国库服务质量和风险防范水平，为充分发挥国库监督职能打下坚强基础。

（六）加强国库队伍建设，提高国库监督人员素质

目前，国库逐步由核算型、操作型向管理型、研究型转变，国库人员不仅要精通国库会计核算业务，而且要熟悉经济、金融、财税等相关理论知识，具备较高的管理能力和分析能力。因此，人民银行要注重加强基层国库队伍建设，充实基层国库人员力量，稳定国库业务人员队伍，建立基层国库人员正向激励机制，进而调动基层国库人员的工作积极性。要以提高国库人员综合素质和履行职责能力为重点，继续加大国库干部培训力度，结合业务实际需求，分层次、分专项组织开展培训，进一步提高国库人员的政策理论水平及专业技能，为国库监督工作的顺利开展储备力量。

参考文献

[1]刘贵生.《论国库监督》，2011年5月20日，《经济日报》.

[2]向松祚.《人民银行经理和监督国库的制度不能动摇》，2012年8月4日，《21世纪经济报道》.