财政资金专户管理改革势在必行

董萍

【摘要】近年来，国家涉农补贴、基础设施建设等财政专项资金规模不断扩大，范围不断拓宽，有力地促进了经济平稳较快发展。但财政资金专户管理存在多头开户，运作不规范，监督管理不力等诸多问题，影响到相关政策的效果，也不利于财政政策与货币政策的协调。本文针对当前财政专项资金管理存在的问题，提出稳妥推进资金专户管理和改革，在逐步完善相关制度的基础上取消专户资金，将其完全规范到国库集中支付的治理思路。

【关键词】财政资金专户管理国库集中支付

一、财政资金专户管理改革的必要性

财政资金专户管理是中央银行近几年特别强调要加强和规范重点环节，从各地财政资金专户设置的现状看，存在非常明显的问题，概括起来三个字，“多”“乱”“险”。

“多”，体现在资金账户数量众多，设立起因较为复杂。从具体实施看，财政专项资金账户一般又分为二大类，一是基本建设资金，该资金由政府批准、计划部门立项，需要财政全额或部分投资的资金，如国债资金、基建资金等；二是专项补贴资金，如粮食风险基金、农业综合开发资金、退耕还林资金等。专户的开设一般是根据上级财政部门以及政府相关部门的文件精神。如苏北某市各级财政部门共设有各类财政预算内专户130余个。其中支农和社保类较多，分别为36个和33个，汇缴类31个。所辖区县中最多达到75多个，最少也有6个。

“乱”，体现在账户管理不够规范，清理难见成效。财政部门账户很大一部分账户是以科室或股室名义开立的账户，既增加了人民银行账户管理难度，也不利于财政部门自身对财政资金的管理，蕴藏着较大的资金风险；二是同一性质的资金账户在两家或两家以上的商业银行分别开立。未按照清理的有关精神和要求，对同一性质或相似性质开设的专项资金专户进行归并，实行分账核算。随着时间的推移，从表面上看以上专户，专款专用、使用便利，但却掩盖了财政专用账户开户数量增加。以某市所辖某区为例，名称为“某市某财政局”共10个，“某市某区财政局国库股”4个，“某市某区会计核算中心”2个，其他类8个。资金使用性质上综合性账户12个，占一半，分别为总预算资金和职能科室资金；土地出让金专户和国库支付中心各2户，中央、省级专项资金，农业保险、社保各1个。分布在辖区四大国有商业银行以及农村合作银行等7家金融机构的30个营业网点。

“险”，体现在专项资金滞留账户内，内部管理存在风险隐患。一是专项资金在财政内部对不同的资金性质属不同的职能部门管理，专用账户资金往往根据项目实施进行分段拨付，且有些项目实施时间长，容易造成资金长时间沉淀，发挥不了应有的经济效益；二是专户资金分布广，几乎从上到下所有支出项目都有专项拨款，就资金的使用情况跟踪检查少，在财力紧张的情况下，专项资金可能挪作他用，资金管理存在着一定的风险隐患。

上述问题的存在，充分说明了中央银行对财政资金专户管理进行改革的必要性。

二、财政资金专户管理改革的难点

财政资金专户管理改革难以推进的原因很多，但归根到底来自三方面：

（一）准入把关难掌握

人民银行会计部门作为人民币银行结算账户管理的职能部门，在操作中，基层人民银行对财政资金专户的开设的依据难以把握。现行《人民币银行结算账户管理办法》规定，对开立专用存款账户的核准要求是除出具开立基本存款账户规定的证明文件、基本存款账户开户登记证外，开立财政预算外资金的，应出具财政部门的证明；按规定需要专项管理和使用的资金，应出具有关法规、规章或政府部门的有关文件即可。这种规定的空间和弹性太大，由于专项资金情况较为复杂，涉及某一具体资金，各级政府会出现逐级发文，连续发文现象，财政部门根据不同级别、不同时期的证明文件申请开立专用存款账户，人民银行由于没有建立相关的数据库，无法进行针对性的识别。

（二）商业银行利益驱动

金融机构拉存款乱设户。某地区近年来经济增长速度发展较快，规模不断扩大的财政专项资金是商业银行重点吸存对象，甚至说成为一些商业银行的“立行之本”，尤其是一些资产规模偏小的银行，财政性存款占存款总量相当大比重。另外新的情况是近年来地方政府加大了对股份制商业银行进驻设点的优惠措施，吸引了苏州等地的商业银行，提供财政资金甚至成为吸引设点的条件之一。

（三）缺乏约束机制，外部监督部门监督乏力

财政专户的资金是国库资金的一部分，随着财政国库管理体制改革深化，财政专户的内容不断丰富，目前仍有相当数量的非税收入不能实现直缴入库，这部分资金游离于正常分配之外，既不利于国家宏观财政政策的制定，也有可能造成预算内资金的流失;另外，财政专项资金不纳入国库单一账户，而是存放在商业银行，国库部门很难对资金使用的合规性实施有效的监督，使这块资金游离于国库监管的范围之外，其资金的使用范围无法掌握，存在着较大的资金风险隐患。

三、财政资金专户管理改革思路

依笔者所见，财政资金专户管理改革其实并不复杂，只要在下述三个方面有所作为就能取得效果。

（一）出台法规，规范资金管理

人民银行和财政部门可以联合出台相关财政专项资金管理法规，从法律层面上对财政专项资金的管理主体、账户设置体系、资金的筹集支拨程序以及监督办法，做出科学合理的规定，切实加强对财政专项资金管理，提高管理水平。国库部门也要积极开展国库现金管理操作，发挥国库对宏观情况、政策把握较为全面清晰的优势，合理适度对“沉淀”的专项资金进行现金管理操作，减少闲置资金与弥合资金缺口，最大限度提高资金使用效率。

（二）优化流程，推进国库直接办理支付业务

新时期国库工作的任务是以服务民生为统领，不断拓展国库服务内涵，扩大国库服务外延，实现由单一的国库服务向全方位国库服务转移，由侧重于“服务财政、税务、海关”向“服务财政、税务、海关与服务政府、社会民生”并重转移。建议维持财政部门对专项资金微观管理的职责权限不变，将财政专项资金纳入人民银行国库统管，充分利用其高效、快捷、安全、方便的现代化支付网络体系，发挥财税库行横向联网的优势，借用其在低保业务和救灾补助资金直接拨付的积累的技术力量和成熟经验，实行由国库直接办理，减少财政资金体外流转。逐步扩大国库直接拨付专项资金范围，化解支付风险。

（三）取消专户，实现“国库单一账户”目标

一是加速推进以国库单一账户为基础的国库集中支付改革，将财政所有资金纳入国库单一账户管理，通过国库单一账户将资金直接支付到商品和劳务供应商或用款单位。二是建立健全预算收支执行监管法律法规，增加财政资金管理透明度。要进一步强化人大、审计、人民银行国库部门在预算收支执行事前、事中、事后监督职能和作用，通过立法形式建立和健全各部门间的相互监督和制衡机制，切实加强财政资金监督管理，增加财政资金管理透明度，以促进财政资金安全、高效管理和合理使用。

参考文献

[1]总行国库局.西南财大《国库改革与发展》，2009年.

[2]金明子等《强化财政专户管理 充分发挥人民银行经理国库职责》《金融时报》，2010年.