我国城乡一体化的现状、问题与对策建议

摘要：本文在梳理我国城乡一体化演变的基础上，分析我国城乡一体化的现状和问题，提出城乡一体化是一个系统而复杂的经济社会工程，必须循序渐进、分类实施。其重点在于尽快实现规划建设、要素市场、产业发展、就业创业、公共服务以及社会管理等几个方面的一体化，并且要在就业、土地管理和城乡住房一体化等十大方面制定政策。

关键词：城乡一体化；演进；现状；问题；对策建议

中图分类号：F124；F291

一、我国城乡一体化的演进

梳理过去60年城乡关系的演变，对于我们客观认识当前城乡关系以及下一步推进城乡一体化有重要借鉴意义。客观地说，我国城乡关系的演变是针对当时国内外环境采取的应对措施的一种反映。

（一）城乡融通阶段（1949-1957）

伴随“一五”计划的大规模工业化建设，城镇化水平从10.64％提高到15.39％。当时执行的“重点建设，稳步前进”的城市发展方针总体上是成功的。这一时期，城镇化呈现出“城乡通开，流而不滞”的良性循环体制，促进了我国经济社会的健康发展。

（二）“大”农村促“小”城市阶段（1958-1978）

这个阶段，以发展重工业为主，以农产品剪刀差为工业积累资金，同时压低城市人口规模和城市建设资金投入为工业发展解决资金。城市发展出现反复，三年“大跃进”期间农村人口进入城市严重失控，城镇化水平从15.39％猛增到19.75％，这不是当时经济发展水平所能承受的。“大跃进”以后进入困难时期和调整阶段，2600万城镇人口被动员回乡，城镇化水平从19.75％下降到17.98％。在调整中逐渐形成起来的户口管制、限制人口流动、取消城市规划等政策措施影响深远。城镇化水平多年徘徊在17％上下。

（三）农村与城市顺次改革，同步发展阶段（1978-1991）

这个时期，基本上是通过农村联产承包责任制和城市经济体制改革，释放了束缚多年的城乡生产力，城乡都获得了大幅度的发展。这个时期城乡之间人口流动开始启动，人员、资源交流逐步扩大，大量城市和建制镇开始涌现。1985-1990年，城市和小城镇分别以每年29个和589个的速度增加。大大提高了我国城镇化水平，也扩大了城市吸纳农村富裕劳动力的能力，这个时期的城镇化水平以每年0.7个的速度发展。

（四）城镇化速度加快，城乡差别逐渐加剧（1992-2009）

1992年以后，农村家庭联产承包责任制确认为国家根本大法稳固了农业发展的强劲势头，另一方面，社会主义市场经济改革又大大增强了城市发展的动力。1990年至2008年，城镇化水平从26.41％上升到45.68%，年均增长1.07个百分点，尤其是2001-2005年期间，年均提高近1.4个百分点。随后几年，多种原因使得城镇化增速下降，但是依然保持在1个百分点上下波动。但是，这个时期，资本、技术和人员更快地向城市集中，城市发展迅速，客观上也造成农业生产效率增长缓慢，农村开始被边缘化，城乡发展逐渐失衡，这主要表现在城乡收入差距快速拉大，并在2009年达到改革开放以来最大值，即3.33：1。

（五）城乡一体化进入新时期（2010-）

在全球金融危机的背景下，加快转变经济发展方式更加迫切。“十二五”规划建议提出，“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设”和“积极稳妥推进城镇化”。城乡一体化将进入新的发展时期。

二、我国城乡一体化现状

当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

（一）城镇化取得显著成绩

截至2010年底，中国的城镇化水平已达到49.68%，城镇人口达6.6亿，为美国人口总数的两倍，比欧盟多出1/4，城镇化规模居全球首位。目前中国已步入城镇化中期水平，进入快速城镇化阶段。随着城市经济的蓬勃发展，民生问题逐步得到改善，居民生活水平明显提高，就业大量增加，消费市场更趋繁荣。2009年，全国城镇居民人均可支配收入达1.72万元人民币，全国私人民用轿车2606万辆，年增长33.8%。同时，全国轨道交通、公共交通建设发展加快。住房制度改革和住房保障的加快，住房质量和居住环境明显提高和改善，城镇住宅成套率超过80%。

（二）新农村建设战略的实施，极大改变了农村面貌

农村基础设施建设取得重大进展，自2006年以来，国家累计安排农村饮水安全工程建设中央投资590亿元，解决全国2.15亿农村居民及农村学校师生的饮水安全问题。“十一五”前四年，新改建农村公路156万公里，农村公路通达水平和通畅程度大幅提高。大电网对农村人口的覆盖率超过了95%，基本实现了城乡居民生活用电同网同价。国家大力扶持农村发展清洁能源，2010年，全国户用沼气达到4000万户。农村危房改造项目已经启动，截至2009年底，全国扩大农村危房改造试点任务开工率91.1%、竣工率64.9%。农村社会事业发展取得全面进步。农村免费义务教育全面实现，中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免费教育开始实施。新型农村合作医疗实现全面覆盖，参合人数达8.33亿人。农村计划生育家庭奖励扶助制度全面实施。农村最低生活保障制度全面建立。新型农村社会养老保险制度试点成功推进。

三、我国城乡一体化推进中的问题

（一）城乡收入差距有扩大之势

数据显示，2009年城镇人均可支配收入为17175元，农村居民人均纯收入5153元，城乡收入比为3.33： 1，较2007年的3.32： 1和2008年的3.31： 1扩大。这一差距达到1978年以来的最大水平。收入差距扩大背后是农民工资性收入和财产性收入增长过慢，从另一个角度来说，是城乡劳动生产率的差距扩大的结果，有学者用“二元对比系数”即农业和非农比较劳动生产率的比较来考察城乡收入差距扩大的原因发现，2000年以来城乡二元结构在增强，城乡之间出现新的不平衡。

（二）农村公共服务的财政支持力度有待加强

近年来农村医疗卫生条件得到很大改善，新型农村合作医疗制度正在建立，但由于农村卫生投资比重不高，医疗资源配置不合理，医疗卫生管理和服务跟不上，在教育、医疗、养老等公共服务方面，国家对农村的资金投入明显不足。2009年全国财政预算内教育拨款总数达3114亿元，其中对农村义务教育的拨款为990亿元，占31.79%，这一比例与占全国 69.91%的农村人口相比，相差甚远。2008年末，占全国69.91%的农村人口仅享有20%的医疗资源；全国平均每千人拥有卫生技术人员，城镇是5.41人，而农村仅2.21人。

（三）支持“三农”的金融体系需要加强

支持“三农”的金融体系相对薄弱，而且，农村银行对农村资金的“抽水机”的状态还没改变。全国2009年6月末还有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点，其中708个乡镇没有任何金融服务。目前，“三农”贷款门槛过高，农民贷款难问题仍然比较突出，2009年全国银行业机构贷款余额39.9万亿元，其中涉农贷款9.14万亿元，占比仅22.9%；涉农贷款中，农户贷款为2.2万亿元，仅占 24.1%。获得小额信用贷款和联保贷款的农户不到1/3。2007年，农村金融系统的存款与贷款差额为6万多亿元，这些大规模的资金流出，与1.6万亿元的支农资金注入相比，天壤之别。

（四）城乡社保体系有待衔接

当前城乡在社会保障方面均有各自的制度体系，城乡养老保险制度有待衔接，统筹城镇居民医保和新农合。目前，中国基本社会保障体系的重心仍在城镇，农村社会保障体系建设滞后。与农村相比，城镇养老、医疗、失业、工伤等各项基本社会保障起步早于农村，已经初步建立了相对完善的体制和制度。而农村养老保险制度尚未完全定型，农村社会救助制度的保障水平有限，处于不稳定状态。2007年，中国政府决定在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。虽然农村低保人数增加比较快，但与城市最低生活保障制度相比，农村最低生活保障制度建设滞后，保障范围、保障程度也远远落后。另外，2亿多农民工进城就业在户籍、低保、住房等公共福利方面的体制性障碍仍然存在。

（五）外出务工人员与家庭空间上分离、城镇生产的集中性与农村潜在消费市场的分散性的分离

抽样数据显示，举家外迁的农民工只有不到10%，即2000万人左右。大量农民只身外出长期务工，形成了中国独特的“留守儿童”、“留守老人”等现象，并由此诱发出越来越多的社会问题。而且，大量农村人口分散在路途遥远且规模过小的集聚点上，使得商品运输和集散成本过高，抑制了国内消费增长。每年春节过亿的探亲人员流动，不仅给有限的交通运输造成压力，而且也挤占了旅游以及其他消费的资源。事实上，这种模式也使得大量外出务工人员占有了农村和城镇两份土地资源，即农村宅基地和城镇建设用地。

（六）城镇化的统计口径与公共服务覆盖之间的缺口

截至2009年9月末，我国有1.52亿外出务工农民，还有0.9亿户籍所在地乡镇务工农民，计2.42亿农民工。这些人由于在城镇居住半年以上而被统计为城镇人口。事实上，这些人并没有享受到真正的城镇的医疗、教育等户籍所附带的福利，需要建立更为现代化的公共服务体制，在财政能力可以实现的前提下，尽快覆盖更多的人口。

（七）土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度、工业化快于城镇化速度

由于担心外来民工转化为本地居民带来巨额的财政压力，地方政府一般会对外来民工转市民持很强的排斥态度。而且，由于土地财政的体制性动因，地方政府有通过扩大城镇建成区面积来获取土地出让金、提高其财政能力的冲动。根据数据分析，2000年到2007年，我国城镇建成区平均每年扩大1861平方公里，以7.7%的速度增长，远远高于人口城镇化速度。这使得本已紧张的耕地更加快速地被城镇吞噬。与48%的工业比重相比，中国城镇化的水平依然过低。未来，在发展先进制造业的基础上，大力发展就业弹性高的服务业，将是推动城镇化发展的重要途径。

四、未来城乡发展一体化的总体思路和主要任务建议

（一）总体思路

城乡一体化是一个系统而复杂的经济社会工程，必须循序渐进、分类实施。其重点在于尽快实现规划建设、要素市场、产业发展、就业创业、公共服务以及社会管理等几个方面的一体化，难点在于如何尽快实现城乡要素即资金、技术、人才等全面、自由和双向的流动。在保障耕地红线和农民合理合法利益红线的前提下，积极探索农村土地流转的制度体系，建立城乡一体的土地管理制度则是更为突出的命题。

（二）关于城乡一体化的主要任务的几项建议

1.制定城镇化顶层政策设计，推进城镇化健康发展

当前，我国总体上形成三种典型城镇化模式，即特大城市和大城市为核心的城市群、中小城市和小城镇以及就地城镇化模式。城市群实现了大城市“高”就业机会和中小城市“低”生活成本优势互补，下一步需尽快构建城市群内部基础设施建设、产业发展协调和公共服务衔接等体系，促进城市群内部区域经济一体化；中小城市和小城镇成为“折返式”城镇化的主要载体，相当数量农民工采取“折返式”进城的路子，他们在大城市积累一定资金和技术后，会选择进入门槛更低的中小城市和小城镇就业和创业，并逐步实现定居，这一趋势将因东部地区产业加速向中西部省份转移而得到强化；就地就近城镇化是新时期推进城镇化的积极补充形式，一旦城市技术、资金等向农村延伸的体制障碍破除，城乡的资源自由、双向流动真正实现，就可以实现另一种新兴的城镇化模式。

2.化解房地产价格过快上涨，避免形成阻碍城镇化的新门槛

尽快建立商品房和保障房的“双轨制”，完善市场和政府提供住房的政策和体制机制。一是促进房地产市场健康发展。我国处于城镇化加速期，住房需求具有刚性。在现有财政体制和政绩评价体系下，地方政府具有推动地价和增高房价的动力。金融危机以来，我国实体经济获利预期低，大量投机性资金涌入房地产市场，助推了房地产市场的泡沫，房价陡升，在户籍制度性门槛之外，又形成财产性门槛。这一门槛不破除，中国未来宏观经济的稳定性及城镇化稳定快速增长目标将受到影响。单纯追求经济增长和凸显住房的保障功能是不适合当前中国经济发展特征的，需要在二者之间建立一种平衡，寻求公平和效率的平衡。二是实现保障性住房建设与城乡一体化进程结合。针对当前城镇化发展的趋势，保障性住房建设应作为引导城镇化发展的重要手段。首先，在人口规模大、流动性强的大城市提供更多的廉租房，满足实际需要，同时避免大城市人口过度膨胀。其次，在鼓励发展的中小城市和小城镇应加大廉价房的建设，并在基础设施和公共服务设施上尽快予以完善，将更多人口吸引并稳定在中小城市和小城镇。最后，尽快加大就地就近城镇化发展模式的政策扶持力度，加大针对已具备城镇标准的农村地区的环境整治、公共服务设施完善，同时采取资金补贴等方式的保障性住房建设规划，避免农民频繁翻建住房所带来的资源浪费和环境污染的同时，引导更多的农民向更符合城镇发展需要的方向建房。

3.稳妥有序推进城乡社保一体化

推进城乡社会保障制度改革，实现卫生、医疗、教育、养老等社会保障资源在城乡的均衡分布，是推动城乡一体化进程的关键。需尽快实现城乡养老保险制度衔接，统筹城镇居民医保和新农合等城乡社保体系的兼容性，实现无缝连接。推动农民工尤其是新生代农民工在户籍、低保、住房等公共福利方面的制度性安排，打破城乡社会保障二元结构。在推动社保一体化的过程中，要有序进行，根据经济发展水平，逐步提高社保水准，并实现全覆盖。

4.构建城乡一体土地管理制度

土地是农村最主要的生产要素。在市场经济中，生产要素必须是流动的。在城市和农村之间建立平等要素交换关系，要坚持“进”与“退”相统筹原则，在耕地、建设用地、社保、子女教育等方面，尽快建立城乡统筹机制，在逐步将新生代农民工纳入城镇廉租房和城镇社保的同时，要制定政策鼓励其退出农村宅基地和耕地，只有这样才能化解农民工在城无房可住，在农村却出现大量空宅、空心村问题，化解我国耕地经营碎片化，难以实现规模化和品牌化的局面。大力推动农村建设用地与城镇建设用地挂钩流转试点，实现“同地同权同价”，通过实行宅基地用益物权货币化和抵押贷款试点，实现新生代农民进城财富积累。

5.推动新生代农民工更快融入城市

在人口增速放缓以及土地红线等硬约束下，城镇化的主体将逐步转向流动农民工。“民工荒”的频繁出现，从一定程度上印证了中国的劳动力市场已经进入刘易斯拐点，即总体上进入了劳动力由过剩转向短缺的时期。劳动力成本和土地成本的提高，直接导致了城镇化成本快速提高，农业人口进入城镇定居并生活的经济门槛将更高。但是“民工荒”的出现，又显示出中国进入一个在提高工资和全球产业链条低端徘徊的困境，另一方面，我国在总体上将很快进入老龄化社会，北京、上海等大城市将更早进入老龄化社会，急需稳定的外来人口充实。如不尽快将这些折返于城乡之间的农民工稳定在城镇，人口红利一旦消失，大量的农业人口将更难城镇化，届时中国经济发展将面临更大的挑战。

6.实现城乡资源全面、自由、双向流动

生产要素在城乡之间全面、自由和双向流动是城乡一体化的核心。目前，由于城乡分割的土地管理制度、住房制度以及户籍制度，使得农村的劳动力无法顺利进城，而城市的优质的资金、技术、管理等资源无法进入农村。成都目前推行的城里人可以进入农村承包土地，可以利用农村的宅基地进行农家乐经营等，都是一种有益的探索。不实现城乡劳动力、土地和住房等资源的双向流动，就难以真正实现城乡一体化，也难以更快推动农民工进入城镇。

7.完善以创业带动就业的政策

农民工进城的关键还是要解决就业问题。没有就业，农民工进入城镇就会成为游民和贫民，也就没有健康的城镇化。目前，可以大量吸纳农民工的一方面是第三产业，提高第三产业的就业比重10个百分点，则可以扩大就业2500万，另一方面是东南沿海的加工贸易，如果在这两个方面加大政策扶持力度，将极大解决农民工进城以后的就业问题。沿海发达地区的就业形势好，靠的是群众性创业的氛围和制度的完善。在中西部地区，束缚创业的政策、法规比较多，地方政府的思想还不够解放。要敢于解放思想，提出群众性创业“非禁即入”，让群众有业可创，并大力发展草根金融，服务于中小企业的发展。

8.大力发展城乡一体化金融服务体系

要逐步建立和完善农村金融体系，更好地为农户和中小企业提供金融服务。下一步应积极完善农村金融组织体系，放宽农村金融机构准入政策，鼓励社会资本参与设立村镇银行、农村资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构；积极开办政策性农业保险，通过政府补贴、市场化运作等方式，引导和鼓励保险机构开展政策性农业保险业务，提高农业保险覆盖面；探索农村集体土地用益物权抵押贷款等。

9. 制定城镇减贫战略规划

长期以来，由于我国的贫困人口以农村人口为主体，扶贫的重点在农村，扶贫的方式也是针对农村贫困提出的。城市贫困产生的机制、规模和分布以及贫困所产生的社会问题都与农村贫困有显著的不同，需尽快针对城市贫困人口制定住房、失业救济、就业培训等方面的综合战略。当前，大量农民工长期居住生活在城市，其中很多贫困人口没有被统计在城镇贫困人口中，也往往容易被农村忽略；尤其是那些在城镇化推进中失去土地，也没有工作的贫困人口群体。建议尽快完善统计工作，在城乡贫困人口的标准、口径等方面尽快建立衔接机制。按照属地原则进行统计，并制定相应的减贫战略。

10.走绿色低碳的城镇化道路

未来一段时期，应对气候变化成为一个重要的课题。城镇化推进过程中的建筑、交通等绿色低碳的规划、技术以及政策引导和支持将是一个重要的课题。当然，全球化背景下的环境问题，不是简单的污染问题，实质上是区域竞争力和发展能力的问题。由此，在应对气候变化过程中，同样不是简单碳排放的问题，而是一个涉及全球不同发展水平的国家和地区的经济和社会发展的前途问题，在推进城市生产生活“低碳化”的进程中，必须统筹考虑发展中国家和后发展地区的生存权和发展权的问题。

参考文献：

[1]叶裕民.中国城市化之路—经济支持与制度创新[M].北京：商务印书馆，2001.

[2]马庆斌.城乡一体化—中国生产力再一次大解放[M].北京：社会文献出版社，2010.

[3]杨晓东.我国新型城镇化发展道路探讨[J].中国市场，2011，（4）.

（编辑：张小玲）