构建长效机制 让“小金库”无可遁形

万超红

摘要：本文从“小金库”的特点着手，对其形成原因进行剖析，并提出构建防止“小金库”长效机制的若干建议。

关键词：“小金库”；公平竞争；长效机制

“小金库”有广义和狭义之分。广义“小金库”是民间对追求部门或单位利益，违反国家财经法律法规及其他相关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金的统称；狭义“小金库”是指被部门或单位少数人掌握或支配的，未纳入单位财务核算的资金，意即为小集团利益而游离于单位账外或不被职工所知晓的资金。

1“小金库”的表现形式

“小金库”资金的特点是其隐蔽性，表现形式多种多样，中纪发【2009】7号文件将“小金库”的表现形式主要概括为七种：

（1）违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；

（2）用资产处置、出租收入设立“小金库”；

（3）以会议费、劳务费、培训费等名义套取资金设立“小金库”；

（4）经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；

（5）虚列支出或转出资金设立“小金库”；

（6）以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；

（7）上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

财政性拨款、政府基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没款收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、资产处置收入、资产出租收入、资产经营收入、利息收入、损赠款收入和附属单位上缴收入等，都可能形成单位的“小金库”。

2形成“小金库”的原因

“小金库”形成的原因是复杂的，既有主观原因，也有客观原因。笔者认为主要有以下几方面原因。

（1）传统“均贫富”思想，客观上造成不同部门或单位追求利益上的平等而设立“小金库”

资源配置不公直接导致行政事业单位职工个人收入与享受福利不同，影响工作人员的积极性，一方面，资源占用较少的单位工作人员感觉受到相同工作得不到相同或相近待遇，存在一定的不满情绪；另一方面也助长了资源占有较多单位的奢靡之风。资源占用较少单位即使配置资源更少，仍可能会有应税（或非税）或财政性收入，为追求待遇上的“公平”，一旦机会或时机成熟，就可能设立“小金库”，而资源占有较多的一些单位，可将闲置资源用于应税（或非税）收入项目，所得收入为单位占有使用，资源的“滚雪球”式增长，他们会感到自己为国家或单位的贡献比他人的贡献大，他们要追求贡献与报酬的相匹配，为逃避监管也有可能设立“小金库”。

（2）个别领导的权利欲与管理体制的不顺

社会团体中的协会、学会是设立“小金库”相对较多的部门。在这些单位中，会长、秘书长等职务，一般由行政机关的在职或退休领导担任。在近三年的“小金库”清理专项治理工作中，曾发现一个机关单位的协会、学会有21个，担任会长、秘书长的人基本上是机关重要领导，或重要处（室）的在职（或退休）干部。高校教授、科研院所的研究人员最高职务只有一个副秘书长，有个别协会、学会甚至行使某些强制性行政权利。协会、学会的收入全部由会长审批后自由支配，部分协会、学会财务很不健全，支出几乎不受到财经法律法规的限制。由于其财务不透明，加上失去应有的监督，在2009年重点检查中，设立“小金库”现象相对普遍些。

（3）财政体制改革不到位

1998年机构改革后，行政事业单位国有资产管理职能划归财政部门管理，2008年以后管理体制不顺的问题有了很大改观，但仍存在资产管理体制不顺，管理职能主体缺位与越位并存的状况，形成制订制度、开展监督等资产管理工作“谁都负责，谁都不负责”的现象。资产管理体制不顺、缺乏强有力的组织管理体系，是行政事业单位资产管理弱化、“小金库”问题较多的一个原因。

（4）认识不到位，部门利益驱使

资产管理方面，行政事业单位历来是重资金、轻资产，行政部门和事业单位习惯于向上级争资金、争项目，资产管理普遍较为薄弱，账实不符，股权不清等问题较为普遍，甚至部分资产形成账外资产，部分单位对资产及其资产产生的收入设置“小金库”问题习以为常，或认为其他部门和单位都这样做，自己不设立是明显“吃亏”，不愿意主动加以纠正。甚至还有个别部门和单位通过设立“小金库”，解决部分应纳入单位统一核算的开支，如支付临时工工资、改革过程中职工的隐性失业问题、报销老同志医疗费之外的费用等，客观地说，这些支出对于保障相关单位履行职能，提高单位职工福利水平和缓解社会矛盾，都起到了一定的积极作用。但与此同时，这种单位及个人经济上的实惠或诱惑，使得少数单位有机可乘设立“小金库”。

（5）监督处罚机制不完善

按照现行的资产管理办法，行政事业单位资产管理实行国家统一所有、政府分级监管，单位占有和使用，资产监管部门在具体履行资产监管职责时，普遍存在着监督不主动、监管不力的现象，对单位的资产管理使用及相关制度落实情况进行监督检查缺乏有效办法，相关行政事业单位内部资产监管机制也不健全，导致相关资产管理制度无法落实，造成有令不行、有禁不止，使少数行政事业单位有机可乘，设立“小金库”。

资产管理部门进行监督检查中，即使发现了“小金库”，或疑似“小金库”行为，因与被监督单位存在监督与被监督关系，多数情况下也只是根据《会计法》相关规定处理，只要没有发现严重的个人贪污问题，资产管理部门不会向相关部门报告或移送，设立“小金库”的部门会认为其行为成本很低，从某种程度上助长了“小金库”行为的发生。

3“小金库”专项治理工作核查中的不足

对单位设立“小金库”的处理，一般采取的措施，一是通过发动群众举报，根据群众举报线索举报派出专题组进行核查，二是随机抽取单位进行检查，检查后，根据查处结果进行处理。

根据群众举报核查单位“小金库”线索，降低了查核成本，对设立“小金库”行为有很大遏制作用，但也有其局限性。如果属于狭义上的“小金库”，“小金库”属于单位高度机密，只有单位少数高层核心人中才能接触到，即使单位财务人员，也不一定熟悉情况，如果单位再聘请财务或法律高手进行了策划，核查人员短时间内很难查出设立“小金库”的证据。

根据经验选择目标单位派出检查组，通过专项检查发现单位“小金库”，作用值得肯定，但同样存在不足，如果检查人员有财务从业经验，并对“小金库”问题有研究，查出被查单位设立“小金库”的概率相对高些，否则概率就会很低。在实际操作中，检查组领导的态度、观点会间接影响到派出的查账人员行为，从而影响到能否搜集到单位设立“小金库”的证据。

4建立防止“小金库”长效机制

防止设立“小金库”的关键是建立长效防止机制。长效机制建设除完善相关管理制度外，还需要建立社会公示制度与责任追究制度。

（1）建立全社会信息公开和相关责任人责任追究制度

减少“小金库”现象发生的关键是，建立对强势部门及负有责任人员的社会舆论监督为主的社会监督体系。即通过建立社会诚信档案，让相关人员接受社会监督。

（2）完善相关的管理制度

①积极推进部门预算管理改革，服务反腐倡廉和“小金库”治理工作大局：

a 健立健全预算管理制度，从根源上铲除“小金库”赖以生存的土壤；

b 改进细化预算编制，从源头上切断“小金库”的资金来源；

c 强化预算执行管理，从资金使用上防范“小金库”问题发生；

d 推进预算信息公开，建立防治“小金库”监督机制。

②深化非税收入管理改革，从源头上防治“小金库”：

a 重构完备的政府非税收入项目体系；

b 构建规范的政府非税收入资金运行体系；

c 建立有效的政府非税收入监督管理体系；

d 构建政府非税收入的信息平台。