独立学院政策的伦理审视

摘 要：从政策伦理上讲，独立学院政策应以伦理上的正当性与合理性而存在。然而，从制定来看，独立学院政策是利益相关者“不在场”下的产物；从执行来看，独立学院政策处于多重利益博弈下的“公地困境”；从评估来看，独立学院政策处于效益“隐退”状态。从这个意义上讲，独立学院办学模式是中国高等教育转型过程“政策失范”的产物。

关键词：独立学院政策伦理；利益相关者；公地困境；政策绩效

从政策伦理来看，任何教育政策都应以伦理道德上的正当性和合理性而存在，都蕴涵着一定的道德观念和价值选择。独立学院政策自它诞生之日起，关于它的争议就没有停止过。特别是2010年浙江大学城市学院“卖地”与上海财经大学浙江学院“停办”等事件，重新唤起人们对这种办学模式的质疑。那么，作为一种政策安排，伦理视野下的独立学院办学模式到底是“政策创新”还是“政策失范”呢？

一、独立学院政策制定：利益相关者的“不在场”

“政策的形成过程，实际上就是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。”[1]从这个意义上讲，教育政策的决策过程是决策者与利益相关者之间或者利益相关者之间经过N次重复博弈所达至“重叠共识”的契约过程。因此，无论在教育理念或教育决策上，应该为各种意见的表达提供渠道和平台。“政策是各种影响力和议程重新‘装配的产物。在政府内部，在政策制订过程中充满了临时性、偶然性和讨价还价。”[2]然而，由于垄断和缺乏监督，转型期体制改革的重要特点被称为“内部人”改革，政策决策领域内部形成了封闭性的政策主体网络。政策决策不是各利益相关者博弈和公共选择的产物，更多遵循“精英+权力”相结合的决策逻辑。

“内输入是当代中国决策过程中利益表达与综合的主导形式。亦即当代中国‘人民的利益是由权力精英‘为民做主的；它所依靠的不是多元决策下的社会互动过程，而是权力精英的政治折冲。”[3]从《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称《若干意见》）到《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》），这两项政策的决策过程鲜明体现了权力精英“为民做主”的特点。这种“以国家与行政机关的政治精英的话语为中心、单向度政府选择的精英主义模式”的决策逻辑[4]，在一定程度上，实现了中央政府、地方政府、母体大学、投资主体与学生等利益的博弈均衡。但受独立学院政策影响的其它利益相关者则处于“不在场”的境遇，比如“纯”民办高校、公办高校的学生及家长、用人单位等往往被排斥在决策体制之外。这种“畸变”的决策权力机制为权力拥有者进行“政策创租”和“抽租”提供了便利条件，导致“政策寻租”的出现。中央政府通过颁发《若干意见》与《办法》优先授予独立学院稀缺的政策资源，限制其他院校的进入与竞争，获得垄断利润。正如有学者所言：“独立学院制度正是通过对独立学院某种教育特权的制度性授予，变相地造成了对民办高校市场进入的限制，回避了应有的市场竞争，从而确保了独立学院的垄断性利润。”[5]

这种“政策寻租”产生的独立学院办学模式既兼有公办的优势，又能灵活运用民办的机制优势，且在开办之初就是本科起点，对学生更具吸引力，从而可能“挤占”纯民办高校的生源，打击社会力量举办“纯”民办高校的积极性。如独立学院可以在较低的标准下直接举办本科教育，传统的普通民办高校则受到政策歧视，被限制升为本科院校。正如西安翻译学院院长丁祖诒所言：“拥有200多万‘民学大军的中国1300多所民办高校，正整体遭遇由某些公办大学‘校中校暗渡陈仓的‘独立本科以假乱真的空前尴尬。”[6]

这种决策主体的单一性，容易造成其他政策主体的利益需求与价值期望得不到充分的表达，使这些利益相关者在政策活动中处于“失语”状态，导致公办高校“一枝独秀”情况的产生。有学者认为：“独立学院政策有违政府应当营造公平市场秩序的价值立场，有违民办学校与公办学校享有平等法律地位的法律精神，片面维护公办学校的利益，倾斜性地为公办学校争利，打压民办学校的办学空间和利益。其可以预见的后果，迫使民办高校在不公平竞争中‘破产，或者成为公立高校‘输血的独立学院，从而使独立学院独大，成为民办高等教育的主体，形成‘公立学校通吃的格局。”[7]

二、独立学院政策执行：多重制度逻辑下的“公地困境”

教育政策执行“是一个充满着连续不断的交易、谈判和政治互动的复杂过程”[8]。在此过程中，不同的利益相关者（中央政府、地方政府与独立学院）处于不同的“制度场域”，往往会采用不同的态度与方式对特定的政策加以“阐释”和“践行”，导致政策执行的“公地困境”。

由于政策部门（中央教育行政部门）的“乱象之忧”，中国的教育改革一般采取“渐进式”而不是“激进式”的改革逻辑。政策部门一般采用“政策试点的积极妥协原则”进行教育改革，避免发生大的动荡。为此，教育部于2003年颁发《若干意见》规定“试办独立学院要贯彻‘积极支持、规范管理的原则”、“今后各地、各部门和各高等学校，都要继续有步骤、有计划地推进独立学院的试办工作……注意并坚决反对一哄而起和‘刮风现象，确保独立学院稳妥、健康地发展”。然而，由于受到对民办教育不信任、不承认等意识形态与“潜规则”的隐性制约，再加上国家政府各部门的多重目标与利益的冲突，导致国家政策滞后于实践的发展，从而产生“制度供给”与“制度需求”之间的“落差”。这种“落差”意味着中央政府在独立学院政策供给中存在多重不一致、甚至相互冲突的目标。在政策执行过程中，“当政策目标出现胶着或冲突时，政府会出现所谓的‘迟疑或‘不决的现象”[9]。在此情况下，政府会容忍政策执行失范的现象，不进行严厉的处罚。如《若干意见》第二条规定，“不允许以各种变相形式把高职（大专）学校改为独立学院”，但事实是在《若干意见》颁布之后已经这样做的学校只能追认，甚至将公立中专学校改为独立学院的也照样追认。很多不符合规定也得到教育部的“事后追认”，如以申办高校的校办企业或者国有控股企业作为出资者的同样得到追认，甚至以地方政府财政性资金投入的也不得不追认。

市场化进程中制度环境的改变，使地方政府演变成为拥有特殊利益结构和效用偏好的行为主体。为了地方的利益，地方政府（教育行政部门）倾向于那些能给本地区带来最大利益的政策，在执行中央政府政策时采取诸如“灵活变通”、“打擦边球”等不规范的做法来规避现有体制和政策。由于各地的社会、经济、教育发展不平衡，中央政府不可能完全掌握独立学院实践运行的信息，或者要为掌握这些信息付出极其高昂的成本。在这种情况下，中央教育行政部门制定的政策必然是基本政策，只是对一些主要问题进行“模糊性”规定，“宜粗不宜细”、“要留有充分的余地”。然而，这种“模糊性”的政策文本（如“原则上”、“基本上”、“视情况”、“情节严重”等词语）却给地方政府执行政策留下了灵活性的弹性空间。如《若干意见》第六条规定，“独立学院原则上应在申请者所在的省（自治区、直辖市）范围内试办”。第七条规定，“独立学院正式招生时生均各项办学条件应基本符合国家规定标准”。“这种不完善之处就为制度不能充分实施提供了可能。因为制度的实施过程实际上是一种博弈和互动过程，博弈者都努力寻求对自己最有力的行动方案，制度漏洞就成为双方搜寻的目标和对象。只要找到了制度漏洞，就可以绕过已有的规定，甚至使现行制度成为无效和无用的东西。”[10]正是由于独立学院政策的“模糊性”给予地方政府为了自己利益而重新解读政策的机会空间，导致政策意图（“独”、“民”、“优”）的“异化”。

作为一种试办的政策倾向，一些独立学院担心未来政策的变化或倒退。因此，在办学过程中，往往采用“搭便车”的机会主义，抓住有利的政策空间大力提取政策资源（“民”原则），进行规模扩张，而对“独”、“优”原则则找各种借口与困难进行推托，来获得这种“时间差”。“中国制度运作一个重要特点是通过中央和各级政府下达文件来推动。这些文件有时只规定目标和‘精神，而不规定手段；即使规定了手段也往往是强调应该做什么，而对不能做的边界常常只有少数规定。这样就使制度安排在‘应该如何和‘不能如何之间出现了许多空白点。”[11]因此，在这种情况之下，独立学院就会采取“偷天换日”、“瞒天过海”等各种方法来达到目标。这符合鲍尔（Ball）的看法：“政策通常不告诉你要做什么，它创设某种环境，缩小或改变你能做什么的决策范围，或者仅是提出了特定的目标和结果。”[12]因此，对独立学院而言，即便中央政府为独立学院的办学设置了一定的要求，但仍留下充余的弹性行动空间。

三、独立学院政策评估：绩效的“隐退”

政策绩效主要通过政策评估予以考察。“政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程，就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程，就是判断这些效果与政策的成本是否符合的过程。”[13]即主要考察某项政策的有效性。从价值的角度来看，政策的效益就是政策目标完整、真实地转化为政策结果的过程。政策的成功或政策的失败实际上就取决于政策过程是否有效地实现了政策目标到政策结果的转化，也就是取决于政策过程中获得价值选择和实现价值选择的政策行为过程的有效性。[14]从政府视角看，独立学院办学模式按培养成本全额收费，极大地缓解了政府的财政困境，提高了母体大学办学积极性，满足了人民群众享受优质高等教育的需求。例如，到2008年，浙江省的22所独立学院在校学生169182名，其中在校本科生165065人，占全省466909名本科在校生的35.4%。[15]浙江省教育厅副厅长褚子育2008年在接受媒体采访时指出：“浙江省的独立学院已成为全省高等教育事业发展新的增长点，为实施‘创业富民，创新强省总战略培养高级专门人才发挥了极其重要的作用。独立学院已被浙江省社会各界、学生家长所广泛接受，呈现出‘招生、就业两旺的良性发展态势。”[16]

然而，独立学院政策目标（“独”、“民”、“优”）并没有完全实现，独立学院政策实践过程存在“不规范”办学行为。除独立发放文凭之外，其余“四个独立”通过“政策变通”的方式仅仅从形式上达到教育部的政策要求。招生不独立、没有独立的财务核算、不具有独立的法人资格与法人财产权。如由各种举办者（包括社会投资者和公办高校等）投资形成的固定资产，迄今仍没有转到独立学院名下的有189所，超过现有独立学院总数的60%。[17]

“‘民就是民办机制，必须按照民办机制运行，不准走民不民、公不公的路子。教育部党组对这一条的态度十分明确。不管是省级教育行政部门还是申办高校，都不要试图走混合型的路子。”[18]然而，教育品牌与民间资本“不结合”或“假结合”大量存在。到2010年底，某省22所独立学院中，只有4所合作方是民间资金介入，由母体高校自办或与政府合办的为18所，达81.8%。又如某省12所独立学院中只有一所引入了民间资本，其余11所都是公立大学办的“校中校”或“校外校”，大约占92%。[19]办学资金来自母体大学教育发展基金会或XX高教园区建设发展有限公司，都是国有资金投入，甚至有的独立学院根本就没有所谓的投入，办学资金是以母体大学的名义向银行贷款来获得启动资金，是一种变通执行“民办机制”的表现。作为举办方之一，很多的母体大学根本没有博士学位授予权，母体大学仅把举办独立学院作为一种“敛财”的工具和途径，排斥优质民间资本进入独立学院市场，没有专注于教育质量的提高，导致政策目标“优”没有实现。

参考文献：

[1]陈庆云主编.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2008.7.

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[16]朱振岳.加强规范 注重提高质量——浙江省教育厅副厅长褚子育谈促进独立学院健康发展[N].中国教育报，2008-04-25.

[17]冯向东.独立学院新一轮发展的制度支撑[J].高等教育研究，2006（10）.

[18]张保庆.统一思想 提高认识 注重质量 严格管理 努力促进独立学院健康、持续发展[J].中国大学教学，2005（5）.

[19]彭华安.析独立学院制度合法性危机[J].国家教育行政学院学报，2011（10）.

（责任编辑 刘第红）