基于生态社会和产业经济发展的我国林地“红线”合理预期目标量化研究

姚鑫 周慧秋

摘要：林地是基础性的自然资源和战略性的经济资源，关系到我国的生态安全和经济社会的可持续发展，应该像严格保护耕地一样保护林地。我国耕地保护有18亿亩不可逾越的红线，林地保护同样需要划定红线目标。本文根据我国林地状况和林地保护利用，以及建设生态社会、应对气候变化、满足产品需求等生态社会和产业发展的需要，提出2020年前须坚守46.8亿亩林地面积的“红线”保护目标，并从治理国土等9个方面再造林需求（生态需求）和满足国民生计等3个方面新植林需求（经济需求），计算出4.08亿公顷森林面积的具体目标预期。

关键词：生态社会；林地红线；林地保护；森林面积；预期目标

中图分类号：F326.20 文献标识码：A

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基，在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位（引自《全国林地保护利用规划纲要（2010－2020年）》）。国务院明确要求“要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”，为确保粮食安全必须坚守18亿亩耕地“红线”，为确保国家生态安全也必须响亮地提出林地“红线”。

一、我国林地的基本状况及面临的严峻形势

根据2011年《中国统计年鉴》结果，全国林地面积30 590.41万公顷，占国土面积的31.86%；森林面积19 545.22万公顷，森林覆盖率已从新中国成立初期的8.6%提高到20.36%；人工林面积达6 168.84万公顷，居世界第一位，占全球人工林面积的38%。从1989年至2008年全国森林资源后4次清查结果看，林地面积持续增加改善了局部生态环境，促进了国土绿化和森林资源的持续增长，提高了木材及林产品的供给能力。

但我们同时也必须清醒地看到，我国林地资源存在总量不足、分布不均、质量不高、退化明显、逆转严重等一系列严重地威胁着我国社会的生态安全和产业经济发展的问题。

（一）林地资源短缺，生态环境失调

我国是人口大国，人均林地面积0.13公顷，仅为世界人均水平0.6公顷的22%，森林覆盖率仅为世界平均水平的2/3，林地资源总量相对于庞大的人口数量显得严重不足；林地分布不均、退化明显，宜林地主要分布在 “三北”干旱、半干旱地区，据统计，全国有近500万公顷林地退化为疏林地，林地退化非常严重，造成的直接后果是水土流失、土地荒漠化、自然灾害频发，生态环境失调，我国水土流失面积至今仍以每年1万平方公里的速度发展，土地荒漠化是世界上最严重的国家之一，严重的水土流失和土地荒漠化造成了更为严重的自然灾害。我国的生态状况依然脆弱，生态问题依然严重地制约着我国的可持续发展。

（二）林地生产力低，产业经济受阻

我国大部分林地土层瘠薄、水肥条件差，生长率不高；林业用地利用率低，残次林多，我国森林年净生长量仅相当于林业发达国家的一半左右，林地资源总体质量不高、生产力低。据统计，2007年，我国林产品折算的木材消费总量与国内供给市场的缺口差超过1亿立方米，以严重影响了产业经济快速发展的需求，迫切需要提高林地生产能力和产出质量，最大限度地满足经济社会发展对生态产品的需求。

（三）林地逆转严重，保护压力增大

随着我国工业化、城镇化步伐的加快，大量用地项目大规模向林地转移，违法使用林地等一些突出问题屡禁不止，现有林地保护的法律、政策对当前不合理、不合法占用林地行为人的约束也十分乏力，林地保护管理形势严峻、压力增加。第七次全国森林资源清查数据表明，清查5年间隔期内因毁林开垦、自然灾害、工程建设等导致林地转为非林地面积达832万公顷，其中近85%逆转为其他农用地，有林地逆转为非林地的面积为377万公顷，相当于同期全国造林面积的1/10，林地逆转日趋严重。

我国现有耕地保护政策和保护力度要严格于林地保护。国家对耕地实行了最为严格的保护政策，制订的农地征收补偿标准高于林地征地补偿标准，导致了一些合理或不合理的建设项目、经营项目占地都转向林地，耕地的严格保护“蚕食”了林地。据国家林业局统计，从1994年截至2010年间仅是国家林业主管部门组织其直属林业调查队伍检查的2 270个县（局），检查占用征收林地项目16 842个，查出非法占用林地项目6 669起、非法占用林地面积538 902亩。更严重的是大量投机商潜入林区炒买炒卖林地，造成林地流失，生态环境的严重破坏。林地严重逆转的趋势愈演愈烈，林地保护管理形势十分严峻。

我国特别是各地方政府追求GDP增长的强烈愿望对现有林地已经形成了严重威胁。一些地方政府片面追求发展，有的经营性项目不按规定办理征占用林地手续，未批先占的、不批就占、少批多占、不当审批的违法征占用林地问题日益突出，造成国有资产的大量流失。在征占用过程中，超标准、超规格建设现象也时有发生。受“占补平衡”的硬性指标约束的影响，一些地方政府瞄准林地用来维持“补平衡”， 林地年均植物凋落物达几吨以上，这些凋落物年复一年地在菌类、自然降水、气温的综合作用下，分解成有机质，氮、磷、钾、镁等元素及稀有金属含量都很高，因此林地的土壤极其肥沃，毁林垦植、造田很容易，而且至少10年内不施肥也能年年丰收。所以在征地“占补平衡”中，一些乡村干部必然积极用林地去“补”，毁林开荒、破坏林地的案件此起彼伏，屡禁不止。

二、划定林地红线的必要性

无论从人民生存环境改善的社会目标，还是从林业产业发展的经济目标实现条件分析，我国现有林地面积还不能满足和保障各种目标的实现，应该在严格保护好现有林地资源的同时，积极补充林地，增加林地资源，对林地的保护必须上升到国家的大战略上来安排，由国家的具体法律、政策来落实，实行最严格的林地保护措施，要像保护耕地一样来保护维护生态安全所需要的基本林地。在全国政协十一届三次会议上，全国政协委员、国家林业局原副局长李育才认为：“耕地设有18亿亩的‘红线，林地也应该有‘红线”，“我们要像爱护耕地一样爱护林地。”因此，这就必须提出林地“红线”， 把林地红线上升到法律高度，并划定林地“红线”，设定林地面积不可逾越的法定界阈，严格依法管理，让“红线”成为我国林地保护的法律屏障。

（一）划定林地红线与建设生态社会

森林是陆地生态系统的主体，林地是生态安全的基础。国家林业局局长贾治邦在2007年全国森林资源管理工作会议上指出：“林地资源是森林培育和发展的基础，建设生态文明要把保护林地作为一项重要举措”。随着经济的快速发展，人们对绿色生态环境和文化的需求不断的增长，但全国生态状况整体恶化的趋势尚没有得到根本遏制，荒漠化、石漠化、水土流失、江河湖泊及沿海地区生态环境恶化等现象严重。

2009年6月在中央林业工作会议上，温家宝总理代表中共中央、国务院确立了中国林业的历史地位：“林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位”。

全国第7次森林资源清查结果，我国现有1.95亿公顷森林，每年仅涵养水源、保育土壤、固碳释氧、积累营养物质、净化大气环境及生物多样性保护6项生态服务功能，年价值达10万亿元，接近我国2009年GDP的1/3（见表1）。因此，只有划定并守住林地红线，形成总量控制、定额管理的严格林地管理机制，才能维护国土生态安全，实现生态与环境的稳定和良性循环，促进人与自然的和谐发展。

（二）划定林地红线与应对气候变化

森林是“地球之肺”，是陆地最大的储碳库和最经济的吸碳器，林业在应对气候变化的间接减排方面具有无可比拟的优势。胡锦涛主席在2009年9月联合国气候变化峰会上，向世界承诺：到2020年（与2005年相比），森林面积增加4 000万公顷，森林蓄积增加13亿立方米，争取单位GDP的二氧化碳排放有显著下降。

2009年11月国务院常务会议提出：2020年单位GDP的二氧化碳排放下降40%至45%（与2005年相比），并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。因此，我国必须保证其足够的林地，从根本上增加林地面积，划定林地红线，提高森林保有量，增强森林植被的碳汇功能，以提高林业应对全球气候变化的能力。

（三）划定林地红线与满足林产品需求

随着我国社会经济的快速发展，国际民生对林产品和生态产品数量及多样化需求不断增加，但目前森林可采资源较少，木材供需矛盾加剧，森林资源的增长远不能满足经济社会发展对木材需求的增长。全国第7次森林资源清查结果表明：我国人均森林蓄积10.151立方米，仅为世界人均占有量的1/7。现有用材林的中幼龄林面积72%、蓄积52%，木材的刚性需求与现阶段森林可采资源不足的矛盾日益加剧，生态产品依然是当今社会最短缺的产品之一。

因此，只有划定林地“红线”，保障林地资源的数量和质量的增长，林业工程建设才能稳步推进，森林的多功能多效益才能逐步显现，木材等林产品、生态产品和生态文化产品的供给能力才能得到提高，我国的木材安全和经济社会的快速发展才能得到根本保障。

三、划定林地红线目标的合理预期

我国林地的“红线”应是多少，目前有关部门正在积极着手研究和论证。根据国务院批准的《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》，到2020年我国林地保有量增加到3.12亿公顷（46.8亿亩），占国土面积的比重提高为32.5%以上，森林面积保有量达到2.23亿公顷，森林覆盖率达到23%以上。本文认为，在2020年以前，以46.8亿亩林地面积作为林地“红线”，并在此基础上逐步扩大森林面积，达到合理维度。以下主要从生态环境中最重要但又最脆弱的9个方面和发展林业产业的3个方面，来计算森林面积合理预期目标。

（一）治理国土需求、确保国土安澜的合理预期

1．治理荒漠化土地需要再造林1 319.37万公顷。土地荒漠化是“地球之癌症”、心腹之患，我国历经50余载的治理，尤其是1978年以来的治理取得了巨大的成就，但荒漠化面积仍有263.62万平方公里，占国土面积的27.45%，其中沙化土地174万平方公里，尤以北方最为严重，近4亿人口、5万余个村屯受到危害，每年流入黄河的泥沙16亿吨，流失土壤有机肥5 593万吨。我国治理荒漠化包括三北防护林工程和京津风沙治理工程两大工程，其中：三北防护林工程涉及西北、东北、华北13个省（市、区），总面积406.9万公顷，占我国国土面积的42.4%，占沙化土地面积的85%，三北防护林区规划为：造林面积3 508万公顷，森林覆盖率由5.05%提高到14.95%，1978-2008年累计完成造林保存面积2 446.9万公顷，到2050年还要增加1 061.1万公顷森林；京津风沙治理工程启动10年来，累计完成造林575.82万公顷，森林覆盖率由12.4%提高到17.1%，自然灾害损失率明显下降，2010年2月1日国务院召开该工程工作会议决定：剩余258.27万公顷造林任务必须在2012年完成，2013开始实施二期工程。三北、京津两项治沙工程共需再造林1319.37万公顷。

2．治理石漠化土地需要再造林822.65万公顷。分布在我国鄂、湘、粤、桂、渝、川、黔、滇溶岩地区8省（市、区）1 296.3万公顷石漠化土地，生态严重恶化，给当地人民生活和地区经济发展造成极度困难。2008年国务院制定了《溶岩地区石漠化治理规划（2006-2015年）》，要求到2015年完成822.65万公顷的造林、封山育林育草任务，森林覆盖率达到63.4%，每年减少2.8亿吨土壤流失。

3．治理水土流失需要再造林5 300万公顷。我国水土流失面积356万平方公里，占国土面积的37%。1949年以来，因水土流失毁掉的耕地4 000多万亩，年均流失土壤50亿吨，造成江河湖泊泥沙淤积，行洪不畅，无雨干旱，有雨成灾。因森林、湿地的大量减少，质量下降，生态功能减退，旱涝灾害发生频率加快。据历史记载：年均受灾次数，唐代1.6次、宋代1.8次、元代3.2次、明代2.7次、清代3.8次，近50年来发生旱灾6-8次、水灾50次，且经济损失越来越大。治理水土流失重点在山区，我国山区宜林荒山荒地近5 300万公顷，其坡陡土薄，土壤流失严重，尽快造林不仅有力制止水土流失，也是发展山区经济的重大举措。

4．治理江河湖泊需要的再造林（1 758万公顷）。在我国江河两岸、湖泊周边营造护岸固堤林，截留坡地冲刷下来的泥土沙石，稳固边岸、防止塌方和江河改道，是保障江河安澜的良方。目前我国32条大江大河总长55 245千米，其中一、二、三级支流长约607 695千米，28个大湖水浸面积338.01万公顷，61842个水浸面积100公顷以上的水塘水库的水浸面积为806.23万公顷，这些水域的岸边70%以上无护岸固堤林。按照国家有关规程测算，需增设1 758万公顷护岸固堤林。

5．治理沿海地区生态环境需要再造林1 827.5万公顷。我国目前大陆海岸线长18 340千米、岛屿海岸线长11 159千米，沿海地区风暴潮灾害频频发生，严重威胁当地群众生命财产安全。在东部沿海许多发达地区，分布着500万公顷滨海盐碱地，土壤质地粘重，通风透水性很差，含盐量高，适生植物很少，虽然造林难度大，也应营造沿海防护林。沿海岸线应营造宽1 000米的基干防护林和消浪林带，29 499千米的大陆和岛屿海岸线，林带面积为2 949.9万公顷，现已建成55%，含500万公顷滨海盐碱地需营造1 827.5万公顷沿海防护林。

6．治理交通道路环境需要再造林1 028.91万公顷。截止2008年，我国铁路里程7.7万千米，公路386.78万千米。为保护道路，确保道路通畅，行车安全，消烟除尘，改善道路景观，减轻旅客和驾驶员旅途疲劳，铁道、交通部门和各级政府都很重视在道路两侧营造护路林。按照国家有关护路林标准，扣除已完成部分，尚需营造1 028.91万公顷护路林。

7．营造农田牧场防护林需要再造林639.74万公顷。农田牧场防护林是农牧区生态体系的主体，对保障农牧业的持续高产稳产、改善生态环境起到不可替代的作用。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》中明确：我国耕地面积183 124万亩，牧草地面积393 216万亩。按林带有效防护距离为林带平均树高（15米）的30倍，主林带宽10米，副林带宽5米，每个林带格网面积20.25公顷应分摊的林带面积为0.675公顷，平均每公顷耕地、牧场的林带含量为0.0333公顷，以此计算全国耕地牧场防护林面积为1 279.27万公顷，现有农牧防护林占总量的50%，需再建639.64万公顷。

8．营造水源涵养林需要再造林1 710.3万公顷。我国水资源困乏，制约了国民经济的可持续发展。水源涵养林在涵养水源、防止水源头土沙石冲刷淤积江河湖库、保障水道通畅和静化水质方面的功能显著。因此，对我国大江大河发源地和大湖泊迎水面一层山坡范围内区划为水源涵养林，对其无林地带造林很有必要。经测算，这些地段（扣除已有森林面积），约占国土总面积的1.781%，以此推测，全国应增设的水源涵养林面积为1 710.3万公顷。

9．改善城乡人居环境需要再造林588.94万公顷。党的十七大提出，到2020年要使我国成为人民富裕程度明显提高、生活质量明显改善、生态环境良好的国家。城市森林、绿色村庄是城乡的未来，我国正加速城市化建设进程，预测到2030年城市化率将达到65%，2050年将达到75%。从我国实情出发，城市化应以中小城市为主，以人均150平方米测算，2050年城市总面积将达到1 687.5万公顷；乡村以人均宅基地120平方米测算，全国村庄总面积将达到450万公顷。按照国家林业局颁布的《国家森林城市评价标准》，我国城市森林面积要达到506.25万公顷，乡村森林覆盖率按照总平均35%计测，乡村森林面积将达到157.5万公顷。我国城乡环境保护林总面积应为663.75万公顷，按现有量45%计算，还需营造森林431.44万公顷，城乡共需再增588.94万公顷森林。

上述9种生态环境直接关系到国民经济建设和子孙后代的生存与发展，为确保国土安澜（应对气候变化必在其中），需增加1.49亿公顷生态公益林。

（二）发展林业产业的合理预期

1．发展速生丰产用材料需增加速生丰产用材林3 501.97万公顷。我国木材需求量越来越大，“十一五”末折合森林蓄积年耗量需7亿立方米，我国自己只能解决3亿立方米。随着我国科技进步，森林集约经营水平提高，森林生长量增长，预计今后20年内木材年自给量将达到4亿立方米，每年仍缺口3亿立方米采伐蓄积。以全国总平均每公顷速生丰产林年生长量8立方米、经营周期21年的每公顷蓄积168立方米计算，每年3亿立方米蓄积的采伐面积是170.57万公顷，21年为一轮伐期，全国需增加速生丰产用材林3501.97万公顷。

2．发展木本食用油经济需增加新植林165.8万公顷。目前我国60%的食用油从国外进口，并且价格逐年提高，难度越来越大。为确保国家粮食安全，坚守18亿亩耕地红线，又要摆脱食用油的被动局面，《全国油茶林产业发展规划》提出，到2020年全国油茶林面积要达到466.67万公顷，其中新植林165.8万公顷，年产茶油250万吨。

3．发展生物能源经济需增加生物能源林2 640万公顷。我国现已探明的石化能源储量按现年开采量，煤炭、天然气和石油分别只能维持80年、30年和11年，且能源结构极为不合理，2005年煤炭仍占68.9%（世界平均22.8%），已成为我国大气污染之源。我国《可再生能源中长期发展规划》中明确：到2020年，要在现有基础上，增加800万吨燃料乙醇，180万吨生物柴油。我国含油量40%以上、具有良好资源和种植技术、可形成规模种植的树木有10种，面积超过400万公顷，年产果实500万吨以上，木本淀粉植物100多种，面积1 000余万公顷，具有年产380万吨乙醇的潜力，已纳入中国林业中长期发展规划优先发展领域（姚昌恬），按上述数据测算，我国应增加2 640万公顷生物能源林。

四、基本结论

根据上述分析预测结果，我国为治理国土、满足国计民生对木材等生产、生活资料的急切需要，需在现有1.95亿公顷森林的基础上，再增加2.13亿公顷森林（见表2）。据此，如果我国的森林面积达到4.08亿公顷（61.2亿亩），森林覆盖率达到42.5%，就能实现国土安澜、风调雨顺、国泰民安，木材、纸张、食用植物油等国计民生所需重要生产、生活资料不再需要进口，能源危机也将有所缓解。这是我国林业长期建设的任务，也是绕不过去的坎儿。现在应全面规划，根据国力，分别轻重缓急，循序渐进完成4.08亿公顷森林面积的目标，并在2020年前必须坚守46.8亿亩林地红线，严格实施林地用途管制和林地定额管理，把林地保护真正纳入到法律层面和各级地方政府的考核体系，对森林蓄积量、森里覆盖率等约束性指标实施年度考核评价，坚持把林地放在与耕地同等重要的位置，实行最严格的林地保护制度。

参考文献：

［1］韩乐悟.“开发”蚕食林地趋势严峻 林政案件已呈高发态势坚守“耕地红线” 不能逾越“林地红线”［N］．法制日报，2007-11-09.

［2］贾治邦.我国森林资源管理工作“十二五”展望［J］．林业经济，2011(6).

［3］贾治邦.努力实现“沙逼人退”向“人逼沙退”的转变［N］．中国绿色时报，2009-06-16.

［4］中国绿色时报编辑部.巍巍绿色长城铸起历史丰碑［N］．中国绿色时报，2008-11-03.

［5］谭灵芝，王国友.天保工程的环境权益与企业经济行为的目标分裂及对策响应研究［J］．商业研究，2010（6）.

［6］刘娜微.京津工程十年实现三增三减［N］．中国绿色时报，2010-02-03.

［7］王胜男.我国百个石漠化试点县石浪披绿［N］．中国绿色时报，2010-03-08.

［8］张鸿文.退耕还林，中国生态文明的新纪元［N］．中国绿色时报，2009-07-02.

［9］曹玉昆，孙文琪.国有林区森林资源所有权改革过程中的博弈分析［J］．商业研究，2010（10）.

［10］ 张正河.准城市下“空心村”解决思路［J］．中国土地，2009(8).

［11］ 程红.我国林业发展水平与建设生态文明的要求尚有差距［N］．中国绿色时报，2010-01-21.

［12］ 贾治邦.深化认识抓住关键强化措施真正把油茶培育成强林富民的产业［N］．中国绿色时报，2010-01-12.

［13］ BP公司.BP世界能源统计［EB/OL］．［2009-06］．http：//www.bp,con/statistireview.

A Quantitative Study Based on Ecotype Community and Industrial Economy

Development on the Rational Expectation Value of Woodland Red Line

YAO Xin1,ZHOU Hui-qiu2

(1.School of Economics and Management,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China;

2.School of Applied Science and Technology, Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China)

Abstract: Woodland is the foundational natural resources and strategic economic resources, it is important to the sustainable development between ecological security and economic society in our country. So we should protect the woodland the same as protecting cultivated land.There is an impassable red line which stands for 1.8 billion unit areas about cultivated land, woodland conservation also needs to be set a red line target.According to analyzing the condition of woodland and studying the use of woodland conservation in our country, furthermore, in consideration of the demands of the ecotype community and industrial development like building an ecotype community,replying the change of climate and meeting the needs of products, we put forward a red line target that before year 2020 we must stick to 46.8 hundred million unit areas of woodland. Then, we can figure out the expected value of 4.08 hundred million hectares forest, in nine ways to meet the reafforestation needs like land management(ecological requirements) and other three ways to meet the needs of increasing new forestation, like satisfing people′s livelihood(economic requirements).

Key words:ecotype community; woodland red line; woodland conservation; area of woods; expected value

（责任编辑：严元）