土地生产当量配额交易制研究

王林 谭峻

摘要：目前，我国实行的耕地红线及总量动态平衡无法保障我国土地的数量和质量。实行土地生产当量配额交易制不仅可以使不同行政区域资源和经济实现互补，而且可以在不同区域实现产业规模化。本文在央行提出土地配额交易基础上，参考碳配额交易及可再生能源配额交易，分析我国实行土地生产当量配额交易制的可行性及障碍，计算出我国各省份粮食生产当量及土地生产当量，提出实行土地配额交易可行的途径。

关键词：耕地；土地生产当量；配额制

中图分类号：F301.1 文献标识码：B

一、引言

我国基于粮食安全提出的耕地保护红线，是对城镇化发展中建设占用耕地的硬约束。参照我国正在实施的污染物排放额交易制度，中国人民银行在2008年的“气候变化与配额交易研讨会”上提出土地生产当量配额交易机制［1］，弥补耕地占补平衡制度的不足。土地生产当量就是界定出一个单位标准耕地的生产当量（如一亩耕地生产的稻谷）。土地生产当量配额交易的基本思路：界定和分配土地生产当量配额，允许配额在不同地区间进行买卖，形成全国性土地生产当量交易市场，在保证粮食产量不变的总量平衡目标下，以粮食产量为配额使城镇化用地数量的增长与农业基础设施改善的程度挂钩，实现耕地占用与开发之间的占补平衡，保障粮食生产的总量平衡。该制度以市场方式优化土地资源配置，在保障粮食供给的前提下，较好地解决了我国城镇化进程中的土地制约问题。

土地生产当量配额交易具有三大优势：第一，可以解决粮食安全问题，力保18亿亩耕地红线不突破；第二，交易资金的一定比例投入农业生产，解决农业投入不足问题；第三，根据市场价格来判断何地的土地更具有稀缺性，从而解决城镇化优先发展问题。

土地生产当量配额交易的提出引起了各方争议。中国社会科学院金融研究所所长李扬（2008）认为，土地直接折算成粮食有很多技术问题需要解决，各地区适宜生产的粮食品种不同，而且还要考虑到运输成本；此外，粮食生产的技术进步如何考虑到指标设计中更是一个复杂的问题。卢锋（2008）认为，土地生产当量不一定折算成粮食，如借鉴标准燃料以“焦耳”计量，可以用农产品产生的卡路里衡量土地生产当量。汤敏（2008）提出，对存量土地全部进行这样一项工作确实很困难，但可以从增量土地入手，即对现有的建设用地指标按照土地生产当量的办法进行配额交易［1］。靳相木、沈子龙（2010）认为新增建设用地管理的“配额-交易”是对现行新增建设用地指标的指令性计划管理体制的重大变革,需要一系列的配套措施［2］。

二、土地生产当量及配额交易制

（一）土地生产当量

目前，国际能源组织（IEA）和经济合作与发展组织（OCED）采用“油当量”（1吨油当量=11 630千瓦时）概念来描述一国能源的生产量或消费量，煤炭、原油和天然气都可以换算成“油当量”。由此可见，人们可以用“标准土地生产当量”来表示土地的生产能力，如某个1单位高产田可能是1.5个标准土地生产当量，某个1单位低产田可能只有0.3个标准土地生产当量。

如何确定“标准土地生产当量”呢？

联合国粮农组织（FAO）以1个人一昼夜享用2 300大卡热量的食物消费作为粮食自给自足标准。我国土地利用规划中的刚性限制最低人均耕地面积0.8亩就是根据这个标准得来的。显然，以人均消耗的能量作为衡量标准，比计算最低人均耕地面积要科学，因为人所需的热量是惟一的，而耕地质量是参差不齐的。当然采用能量标准后，衡量耕地的标准也随之改变，不再以面积计量，改为耕地产出物的热量计量。

世界不少发达国家计算粮食自给率就是采用热量计量，本文同样借鉴这种思路，用热量来衡量土地的产出。土地生产当量的单位选取“大卡”，如何确定一标准土地生产当量呢？我国在计算最低人均耕地占有量0.8亩时，采用了世界平均粮食亩产320千克，由于1千克稻谷的热量约为3 430大卡，那么可以假定：

标准土地生产当量=平均粮食亩产量×单位稻谷热量=320×3 430=1 097 600（大卡） （1）

以一人昼夜消耗能量2 300大卡计算，则一人一年平均需要839 500大卡。若标准土地生产当量取1 097 600大卡，一人一年平均消耗约0.765个标准土地生产当量的热量，似乎与最低人均耕地保有量0.8亩基本吻合。

（二）土地生产当量配额交易机制

配额交易制源于排污权交易制度。排污权最早由美国经济学家戴尔斯于1968年提出，其内涵是政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利像股票一样出卖给出价最高的竞买者［4］。

20世纪下半叶，全球气候变暖、自然灾害频发，环保专家认为这是二氧化碳过度排放导致“温室效应”所致。1997年12月《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会在日本京都召开，149个国家和地区的代表通过了旨在限制工业化国家温室气体排放量的《京都议定书》。该议定书明确要求2010年全球二氧化碳等6种温室气体的排放量要比1990年减少5.2%，这个减排目标是通过向各国分配减排配额来实现的。

土地生产当量配额交易机制，是一种基于总量控制，以市场为主要调控手段的政府有效管理土地的方法［3］。它能够在一定区域内，在土地生产当量总量不低于应保有的土地生产当量总量的前提下，通过市场交换的方式调剂土地使用者使用土地资源的数量，从而达到保护耕地、促进经济发展的目的。这种配额机制不需要政府筹集大量资金，政府的作用通常表现在监督管理，并对违反规定者给予处罚。

三、土地生产当量计算

通常所说的粮食概念，指的是“五谷杂粮”，包括谷物、豆类和薯类等。但是耕地出产物还有一些油料作物，比如花生、油菜籽、芝麻等，且比重不小。因此在计算我国土地生产当量时包括“五谷杂粮”和油料作物。

（一）选择主要农作物

我国的粮食作物主要包括谷物类、豆类和薯类，而谷物类中产量最高的是稻谷、小麦和玉米，除此之外根据地区差异还有谷子（小米）、高粱及青稞等；油料作物主要选取芝麻、花生和油菜籽。表1列出主要农作物每千克所提供的热量。

计算出各省作物所提供的热量后，将稻谷、小麦、玉米、豆类及薯类归到粮食中，将芝麻及花生归为油料。我们设定的标准土地生产当量为1 097 600大卡，那么在计算各省区市土地生产当量时，只需将各省区市主要农作物（粮食+油料）所能提供的热量除以标准土地生产当量，就可计算出各省区市的土地生产当量。表2列出了全国各省区市土地生产当量。

（三）各省区市人均土地生产当量的差异

人口增加和城镇化发展，我国耕地面积逐年递减，耕地质量也有下降趋势。人均耕地的土地生产当量是人均耕地面积变化和质量变化的直接反应，可以体现各省区市耕地产出的人均水平。

区域人均土地生产当量=区域耕地提供的土地生产当量/ 区域总人口（4）

前面已经计算出人们为生存所需每人每年0.76个标准土地生产当量。以0.76个标准土地生产当量为全国人均耕地产出量的警戒值，那么全国各省区市人均土地生产当量按由低到高顺序排列如表3所示。表3可以清楚的看到，前八位人均土地生产当量均低于0.76个标准生产当量的警戒值，说明这些地区自身粮食生产已经不能满足其需求。

这八个省区市应该分两类，第一类为经济发展快的省市，比如上海、北京、广东、天津、浙江及福建。这六个省市经济发展迅速，对建设用地的需求强烈，而人口总数大。同时这六个省市自身耕地质量较好，单产高，但由于耕地面积减少及人口迅速增加导致人均土地生产当量小。第二类如青海、海南，这两个省是因为自身条件约束而导致粮食、油料作物产量不足。针对这两种情况，应该区别对待。对第一类省市，虽然无法满足自身的粮食、油料作物等的需求，但它们为我国经济的发展做出了极大贡献，因此，我们应该根据经济发展的需要，对土地生产当量的保有量可以适当减少，但是也应对他们收取较高的耕地占用费，并用于落后地区的发展；对第二类省份，国家应出台适当的补助政策，满足它们的粮食需求，并通过土地整理大力改善当地的耕地质量。

由表3可以看出，其他各省区市人均土地生产当量均高于警戒值，可以满足粮食自足。不过对各省区制定各项政策或分配土地生产当量保有量时，要根据各省区具体情况区别对待。比如甘肃、贵州、陕西等省份尽管人均土地生产当量均高于警戒值，但这些地区经济落后，对耕地的投入不足，耕地潜力还有待挖掘，因此，这类地区应以提高单位产量为主，努力提高土地生产当量，并要挖掘后备土地资源的潜力。而像河北、江苏、山东等省份经济发展迅速，而人均土地生产当量尽管也高于警戒值，各类耕地的投入已经较大，后备耕地不是很多，这类省份应以土地集约利用为主，通过土地整理增加有效耕地面积，尽可能保障本区域的耕地动态平衡。

内蒙古、吉林和黑龙江三个省区人均土地生产当量均大大高于警戒值，在满足自身粮食需求的情况下，是粮食输出大省，针对这类省份，在制定政策及分配土地生产当量时应尤为注意，既不能按照各省的耕地面积及人口分配较少的土地生产当量的保有量，不利于本区域耕地保护，又不能因为耕地面积大，耕地质量高而分配太多的土地生产当量的保有量，不利于本区域经济发展。

四、土地生产当量配额交易机制构想

土地生产当量配额交易机制现在还只是理论设想阶段，离真正运行还有很长的一段路要走。为了降低交易成本、保证交易顺利进行，一个完整的土地生产当量配额交易制度体系应该包括制度立法、交易信息公示、交易行为监控、土地生产当量总量控制、土地生产当量配额的初始分配和上市交易六大部分（如图1所示）。

（一）总量控制

总量控制是通过为土地生产当量的使用设定上限的方式，明确土地资源的稀缺性，为各省土地生产当量作为商品进行交易提供了可能性。总量控制包括国家的总量目标和地方控制区域总量目标，根据我国耕地现状、我国人口状况及满足一定粮食自给率的情况下，制定一个可以保障粮食安全的总量生产当量。然后再根据各省状况确定各省应保有的土地生产当量，并及时公示［7］。

通过总量控制制度，制定合理的总量控制目标，使土地使用者能够在总量控制目标的规制下，合理地安排自己的行为；通过土地生产当量配额交易，使土地使用者的行为自动发生在使用成本最低的土地上。但是，我国长期以来重视的是土地数量控制，忽视了土地质量的下降，造成了土地的破坏和浪费［5］。中国目前现行的土地法律体系中没有专门的有关总量控制具体实施的统一法规。

（二）初始分配

根据全国及各省市制定的土地生产当量总量控制上限指标，在全国范围内进行初始分配。土地生产当量的初始分配可以看作是土地生产当量配额交易的一级市场，主要是指配额由全国土地管理部门向省级分配土地生产当量配额指标，然后由省级土地管理部门以此向下分配指标，应由国家管理部门及各级政府、土地管理部门组织进行。

（三）确认配额权

交易实质上是产权的交易，明确的产权是交易的先决条件。要建立节地配额交易的法律制度和节地配额交易市场，必须首先从法律上确认配额权。只有在法律确认配额权的前提下才能进行土地生产当量配额交易［6］。配额权是指政府有关行政主管部门依照有关法律、法规的规定确定限额，土地使用者对此限额所享有的支配、使用并享受利益的权利。此种对配额的权利主要通过两种途径获得：（1）以行政分配的形式，即政府行政主管部门依据有关法律、法规规定的条件，将配额分配给符合条件的土地使用者；（2）以拍卖等市场行为形式，即政府行政主管部门依据有关法律、法规将配额分配给符合条件的土地使用者。配额权具有物权性。首先，这种权利具有直接支配物的性质。其次，该种配额权也具有物权的排他性。取得配额权后,对其享有配额的自由使用、收益、处分的权利均不得侵入或干涉［7］。配额权应该符合下述条件：必须得到法律确认，向国家行政主管部门登记；权利的主体必须明确；应该是可以计量和拆分的权利，应该有量的概念和时间的概念；应该是拥有者可以依法占有、利用、收益和处分的权利。

（四） 市场交易

市场交易可以看作是土地生产当量配额交易的二级市场，国家应设立专门的交易委员会进行管理。交易市场的主要职能包括：制定交易规则，收集和发布市场信息，自动撮合买卖双方的成交价格和数量，对交易进行清算、交割和过户等。

1.申请。指土地生产当量配额出售方与购买方向城市土地节约利用主管部门提出交易的申请，应提供双方的详细情况介绍资料、交易的必要性及可行性说明。

2.审核。土地生产当量配额交易必须经城市土地利用主管部门审核后方可进行。城市土地利用主管部门最好在对交易双方有所了解的前提下进行审核，审核包括对交易双方的审核和对交易本身的审核。

3.协商。交易双方就交易数量、交易价格、交易时间等具体内容进行协商,达成协议并签订书面合同。

4.发证。交易双方就交易达成的初步协议需上报城市土地利用主管部门审查。若符合要求，城市土地节约利用主管部门批准交易协议、给交易双方颁发土地生产当量配额证书，监督交易的正常进行、交易费用的合理分配使用和交易的城市土地利用效益。

注释：

① 作物产量单位为万吨，作物单位热量单位为大卡/千克，作物热量单位大卡。

参考文献：

［1］ 张友.央行建议设土地生产当量交易市场［EB/OL］．http://www.21cbh.com/HTML/2008-6-9/HTML_Y2QGQFSVMEAM_2.html.

［2］ 王文革.论节地配额交易制度［J］．湖北社会科学，2009（6）:102-106.

［3］ 靳相木,沈子龙.新增建设用地管理的“配额-交易”模型——与排污权交易制度的对比研究［J］．中国人口·资源与环境，2010，2（7）：86-91.

［4］ 宋丽平.论排污权交易制度的法律建构［EB/OL］．http://www.riel.whu.edu.cn/ show.asp?ID=357.

［5］ 单胜道，吴次芳.外部地价论［J］．浙江大学学报，2000（3）.

［6］ L.科斯.财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集［M］．上海：上海人民出版社，1994.

［7］ 沈满洪.环境经济手段研究［M］．北京：中国环境科学出版社，2001.

（责任编辑：石树文）