顺德:改革尖兵的自我革命

叶飙

时隔两年，新一轮改革令广东佛山的顺德区再次站在聚光灯下。

1992年，邓小平在这里结束南方视察，留下一句“发展是硬道理”，顺德自此登上改革舞台。2009年，顺德“大部制”改革“石破天惊”。

顺德2011年的改革更富野心：以社会体制综合改革统领三大改革，意图打通政府与社会间的藩篱，消弭社会体制与经济发展间的差距；法定机构的试点、民主决策机制的完善等内容都引人瞩目。

顺德的愿景是，在3年内建起“小政府、大社会”的雏形。这意味着，顺德不仅要“自我革命”，还要把改革向体制外延伸。顺德区委书记梁维东用“协同共治”总结其核心。

对于广东省委书记汪洋认可的这支广东社会建设尖兵而言，时间才刚开始。

“甜蜜”的烦恼

2011年12月27日上午，顺德区容桂街道党工委书记赖雪晖正面对质疑。

“容桂中学的体育场破烂了这么多年，政府为什么一直没把它修好？”发问者是容桂街道决策咨询委员会（下简称“决咨委”）的一位委员。这是容桂决咨委2011年最后一场会议。

赖雪晖当场拍板：“明年一定要修好，这是我们对决咨委的一个承诺。”

对于组建顺德首个决咨委的容桂街道而言，被质疑与建言的范围正不断扩大。这已超出了创建者的预期。赖雪晖坦言，成立决咨委，本是为了让同事们心里踏实，“容桂是个街道，没有人大，但我们一年经济总量比内地一个地级市都要大，仅财政收入就有十几亿元。这些钱怎么花，要经过党工委决定，在这一点上，我们是心虚的”。

实际运行后，赖雪晖发现，决咨委不仅能提供专业意见，还成为政府与社会沟通的渠道。

这些功效显然进入了顺德区领导的视野。自1992年机构、产权改革后，顺德经济一路高歌猛进，2010年全区GDP1935.6亿元，超过西藏、青海两省（区）总和，但社会管理与此“并不同步”。

“改革开放30多年，我们把主要精力放在建设、发展上，对社会建设这块投入有限。但随着经济发展，社会建设的问题、工作内容、需求都不断增加。”梁维东表示。

顺德2009年的“大部制”改革，一举将区委、区政府的41个部门削减到16个。

两年后回望，区委、区政府副秘书长，区社会建设与管理创新工作委员会常务副主任李允冠说，“大部制”的“物理反应”已经完成，“化学反应”正在起作用，必须与后续改革联动，才能真正转变政府职能。

2011年7月14日，广东省委书记汪洋考察顺德，为改革一锤定音。他要求顺德继续深化体制改革，成为全省社会建设和社会管理创新的尖兵。

梁维东认为，顺德之所以又被寄予厚望，是因为这里的一切都由改革开放造就，有改革的“DNA”——“政府也好、企业也好、市民也好，碰到要提升、要跨越的难题时，首先就想到用改革去解决”。

顺德区委随即提出，要以社会建设的总目标统领行政审批制度改革、农村综合改革和社会体制综合改革三大改革，构建“小政府、大社会”的顺德模式。按照梁维东的说法，就是要“解决社会建设相对于经济建设‘腿短的问题”。

2011年10月24日，顺德《关于推进社会体制综合改革加强社会建设的意见（征求意见稿）》（下简称《意见稿》）发布。

“大家触动都很大”

从汪洋考察后，直到《意见稿》发布，历时3个多月。其间，顺德组建了社会建设与管理创新工作委员会，考察了香港、深圳、上海等地区，分析总结了容桂等镇街和区委社工部等部门的成功探索，还委托零点研究咨询集团进行了社会调查，举行各类座谈会听取意见。

官员们显然在香港之行中获益匪浅。一份考察安排表显示，顺德各部门、镇街官员考察了香港公司注册处、消费者委员会、新界乡议局及其下辖乡事委员会、房屋委员会等20多个机构，分为法定机构、行政部门、民间组织、咨询组织和慈善团体等类别，光是对公司注册处的考察内容就达17项。

“这次带着改革的预想和很多问题去，”李允冠说，“大家触动都很大，对香港的法治、社会参与度、权力的相互制衡，印象都很深。”

回来后，官员们共同形成了一份15页的《香港社会建设和管理创新考察报告》，文首设问：“香港特区政府的社会管理工作，其理念是以人为本、追求公平与正义，构建起法治管理、民主政治、小政府大社会的多元化服务型政府。香港何以做到？”

更大的困难来自体制外。梁维东认为，让社会各界参与、认同，是这次改革最大的难点。“群众不会管你是三大改革还是六大改革，他们关注的是，原来办港澳通行证要开很久的车、排很长的队，现在只要在镇里就能享受服务；通过改革，企业与政府沟通、意见表达被接纳程度都改善了，他们就会觉得政府好。”

改革意见的拟定也颇费周折。李允冠记得，从8月份开始，《意见稿》改了10次以上；10月24号发布后仍未停止修改，直到11月初才真正发文。

行政审批制度改革与农村综合改革于8、9月先行启动。前者原则上将减少30%以上的审批事项，并缩短审批时限；后者则集中针对农民当前关心的利益调整及历史问题，“对症下药”。

社会体制综合改革压轴登场。区委副书记杜镜初说，这是三大改革中最具分量，且起到统领作用的重要改革。

政府的自我革命

“要推进社会建设，首先要做的是改革政府。”杜镜初将改革的重点之一归纳为政府的自我革命，“实现政府的自我解放、自我提升”。

革命的内容无外乎放权。改革为顺德设计了明确的权力架构：区委、区政府负责重大决策和综合性政策的制定，区属部门负责专业性政策的制定和监督实施，区法定机构、事业单位和镇街负责执行，同时也鼓励社会各界参与社会服务。

这意味着，原来属于区的职能，有的将被转移到下层，有的将被让渡给社会。最迟到2012年初，顺德区将列出一个职能转移的清单，每个部门都有一两项权力转移到社会组织。

“你要转移出去，谁来接呢？”这个问题，恰是杜镜初提出的另一个改革重点：扩大社会参与。

容桂街道的尝试或许能提供一部分答案。2010年，包括刘楚云在内的23人先后被容桂街道办社工局录用，与各社区福利会签约，到社区社工服务中心工作。几个月后，一家叫鹏星的社工机构来到顺德，构建起了运行至今的社工体制。“我们都改与鹏星签约，然后由社区按需要向鹏星购买服务”。刘楚云目前担任振华社区社工服务中心站长，该社区购买的是青少年与婚姻家庭两项社工服务。

除了推广社工、培育社会组织外，顺德正在策划一个社会服务创新园，把大量成熟的社会组织引进来，承接顺德政府让渡的事项。

更引人关注的是法定机构的试点。法定机构是根据某个特定、专门性条例成立并受该条例监管，履行公共管理或公共服务职能的公共组织，如香港旅游发展局、医院管理局等，均由官方与相关人士共同组成。

区政府编制办公室副主任曹毅说，法定机构超然于政府，能快速应对社会变化，且由行业协会、专家代表、服务对象代表参与，专业性较强。

曾有质疑，没有立法权的顺德，如何成立法定机构？据区编办介绍，“省编办有个指导意见，可以把两方面职能交给法定机构行使：公共服务类和公共管理类。公共管理类的有法律授权问题，我们现在试点尽量选取公共服务类的。”

官员们都对职能转移的过程持审慎态度。赖雪晖就提醒说：“不能把社工的步子迈得太大，我们没有那么多社工人才，一下子全面推开，社会口碑可能会有负面影响。”

曹毅也表示，内地的政法环境、诚信体系远不如香港，眼下各部门做方案时，“都是把一些比较放心、不会乱的先放出去，较重要、影响到国计民生的，还是慢慢来”。

在权力转移的同时，民主政治也被列入打造重点，党代表工作室的建立、决策咨询机制的推广，都将扩大社会参与，增强政府与社会间的互动。

没有受损者？

顺德的三大改革至今已运行数月，梁维东用“欣慰”一词形容他的感受。

“从内部到外部，对改革的响应和参与都不断升温。”他举例说，“区委、区政府、部门负责决策，二级部门负责执行，但怎么设计每个局的方案呢？昨天有个局的负责人找我谈，他的想法让我震撼。他构想，由‘决策局出标准，评价下属‘执行局的效果，‘执行局也倒过来，评价‘决策局的标准是否正确、监督是否让人满意。上级和下级的评分，共同构成系统性的考核。这就很有革命性啊！”

李允冠说，改革的要点还是在政府部门、领导干部本身，“如果你真正愿意去改，去让渡权力，我觉得在中国的体制下，没有干不了的事，因为权力都集中在那里”。

容桂街道的决咨委2012年恰逢换届。赖雪晖说：“准备让委员们列席一些街道党工委的会议。一个小小街道有什么政治议题不能让群众知道呢？”对于逐渐让渡的职能、决策权，他明确表示：“我从1992年开始就参与改革，政府部门都是越改越好。我感受到，有庙就要有神，有神就要有人来拜，现在确实就该拆庙搬神。”

或许正是这样的官员，让曹毅对顺德改革充满信心：“其他地方不敢说，至少在顺德不会有太大障碍，因为顺德公务员对权力并不太重视。”

梁维东则认为，顺德改革具有可复制性：“顺德的问题，也是佛山、珠三角、全省、全国的问题，能不能推广，关键看改革是否科学，是否符合发展方向，是否真正惠及群众、企业。”

12月25日，星期天，也是西方圣诞节，曹毅照例在办公室加班，晚上18时45分才离开办公室。当时同层楼里还有3间办公室亮着灯，楼下还停着20多辆车——对于顺德千余公务员来说，高速增长的经济、数不胜数的职能，早已令加班成了家常便饭。

或许改革能让公务员们少加些班。“你要是问我政府是不是改革的受损者，我觉得，（政府）应该也是受益的。”曹毅说。

（摘自2012年1月5日《南方周末》）