机构养老的问题与对策研究

周旭

【摘要】近年来，长沙市老龄化形势非常严峻，呈现出基数大，增长快，高龄化加剧的趋势。对长沙市人口老龄化特点和养老机构发展分析可知，长沙市老龄人口规模迅速扩大，家庭养老功能逐步弱化。同时，长沙市养老机构存在养老床位供不应求，养老设施严重滞后等问题，需要采取符合中国人养老习惯的社区居家养老模式使问题得到解决。

【关键词】人口老龄化 养老机构 需求分析 长沙市

人口老龄化是人类发展过程的必然趋势，也是社会发展面临的重大挑战。近年来，长沙市老龄化形势非常严峻，呈现出基数大，增长快，高龄化加剧的趋势。与此同时，日益增长的养老服务需求与养老服务设施总量严重不足形成巨大的矛盾。如何建设和发展养老机构成为值得探讨的问题。

长沙市老龄化特点

截至2010年底，长沙市常住人口为704.41万人，同2000年第五次全国人口普查的613.87万人相比，增长14.75%。2010年全市人口的自然增长率为5.5‰，人口机械增长率为2.75‰。

老龄化程度不断加深。从1982年到2010年的28年间，长沙市人口老龄化程度处于不断加深的态势。1982年第三次人口普查长沙市65岁以上人口占总人口的比重为5.63%，1990年第四次人口普查长沙市65岁及以上人口占总人口的比重为6.3%，2000年第五次人口普查65岁及以上人口占总人口的比重为7.83%，2010年第六次人口普查长沙市65岁及以上人口占总人口比重为9.03%，比2000年提高1.2个百分点，超过国际上公认的老龄化城市标准2.03个百分点。

另外，与湖南省和全国总体水平相比，长沙市人口老龄化具有起点较高、老龄化速度较快等特点，28年间儿童人口系数的下降幅度和老年人口上升幅度都比较大。儿童人口系数由1982年的21.55%下降到2010年的13.57%，下降7.98个百分点；而老年人口系数由1982年的5.63%，上升到2010年的9.03%，上升3.4个百分点。

老龄人口规模迅速扩大，未来五年将迎来人口老龄化高峰。1990年第四次人口普查长沙市65岁及以上人口34.39万人，2000年第五次人口普查65岁及以上人口48.08万人，比1990年增加13.69万人；2010年第六次人口普查长沙市65岁及以上人口增加到63.60万人，比2000年增加15.52万人。1990年至2010年二十年间增加65岁及以上人口近30万人。随着老龄化程度逐步加深，长沙市老龄人口规模迅速扩大。从第六次人口普查数据和全市社会经济发展水平看，2010年长沙市55岁至59岁人口为41.89万人、60至64岁人口32.56万人，这两个年龄阶段的人口在未来五年内将陆续进入60岁或65岁以上的老龄人口行列，加之人口预期寿命提高和人口总规模扩大，未来五年长沙将出现第一个老年人口增长高峰。

家庭养老功能逐步弱化。计划生育国策的推行虽有效控制了人口增长，但也使家庭三代成员结构发生转变。据调查，“空巢”老人占长沙市老年人的近50%，传统的“养儿防老”的家庭养老格局面临解体，由此引发一系列的社会问题。另外，农村养老问题也不容乐观，“留守老人”群体日益庞大，加上农村的经济发展水平低于城镇，养老资源严重不足，大部分农村老年人生活质量偏低。

长沙市养老机构的现状和主要特征

长沙市养老机构的现状。第一，养老机构的类型及数量分布。长沙市养老机构主要有三类：一是计划经济时代延续下来的公办敬老院，主要服务对象是城乡孤寡老人，提供低水平的生活料理服务，缺少专业护理人员和护理规范，功能与需求不适应。其中也有高档豪华的敬老院，但费用高昂，不适合绝大多数普通收入的老人入住；二是近几年由公办医院改建的老年公寓，其主要服务对象是城镇生活不能自理的老人，除提供基本生活照料服务之外，还提供简单的医疗服务功能；三是近几年兴建的民办老年公寓，多数是利用老旧房屋改建，配套服务设施少、规模小、住地分散、各方面服务条件相对有限。

截至2011年，长沙市拥有社会福利院、敬老院、养老院、光荣院等各种类型的养老机构137所，养老床位1.2万张左右。位于长沙市范围内的共27所，公立养老机构5家，床位2000余张；民办养老机构22家，床位近2000张；区及乡镇敬老院110家，床位7619张。各类收养性社会福利单位收养人员的9600人。另一方面，截至2011年12月底，长沙市城区每个街道、社区均建成一个居家养老服务中心或服务站，全市共建402个居家养老服务中心站点，为全市1735位老人提供政府购买服务，基本实现了城区居家养老服务全覆盖。同时，在39个农村社区（村）开展农村居家养老服务试点工作。

第二，养老机构收养的人群特征。长沙市养老机构主要面向三类老年群体，一是城市“三无”老人、农村五保老人、重点优抚对象中的老年人，完全由政府提供养老服务；二是享受政府低保的、空巢独居的80岁以上的高龄老人，以及60岁以上生活无法自理的老人，通过政府的资金补贴，提供机构养老服务，是养老服务体系的重点保障对象；三是有一定经济能力、有家庭照料、生活能够自理的老年人群体，通过向市场购买服务，提高生活质量，费用完全自理。

第三，政府政策和养老设施的规划。为鼓励社会各界参与社会福利事业的发展，2012年长沙市政府出台《长沙市人民政府关于扶持养老福利机构发展的实施意见》，在建设用地、医疗服务、税收规费、培训用工和金融信贷等政策上面给予多方面的扶持。政策规定，凡依照民政部《社会福利机构管理暂行办法》和《老年人社会福利机构基本规范》创建的，以老年人为主要服务对象的社会福利院、老年公寓、老人护理院、老年活动中心、社会福利中心、敬老院、托老所等城乡非营利性养老福利机构，经审批均可纳入扶持范围。

长沙市养老机构主要特征。第一，养老机构性质以民办为主，各类机构收养不同自理能力的老人。根据对长沙市养老设施现状调查，目前长沙市有各类型合法的养老机构137家，位于长沙市五区的是21家。在137家养老机构当中，民办养老机构占76%，而公办养老机构只占24%。可以看出民办养老机构在长沙市的养老服务中占据很大比例。按日常生活自理能力的程度—完全自理、半自理和不能自理将收养人口分为需要不同照顾护理服务的自理、介助和介护三类人员。总体上介护、自理人员占较大比例。除指定的特殊性疗养机构，比如光荣院，各类机构都收养有三类人员。城市养老服务机构收养的三类老人分布较为均匀，农村养老服务机构中自理老人超过一半。

第二，城市收养的人群以自费为主，农村养老机构以政府补贴为主。根据调查，总体上收养人口的80%属于自费人员，各类养老机构收养人口的性质差异较大。城市养老服务机构收养人口的92%属自费人员，农村养老服务机构（敬老院）收养人口中基本属于“三无”对象，即无法定赡养义务人、无劳动能力和无生活来源的居民，护理费用基本由政府负担，个人或者家庭只需要承担极少部分费用，属于真正意义上的社会福利机构。

长沙市养老机构存在的问题及对策

养老床位供不应求，养老设施严重滞后。目前，长沙市有老人110万，养老床位12000张左右，每百位老人仅拥有1张床位，与实际需求差距甚远。日益增长的养老服务需求与养老服务设施总量严重不足形成了巨大的矛盾。而长沙市除几家公办养老福利院外，其他民办机构的规模都较小。因养老服务行业一次性投入较高，民办养老机构普遍呈现设施设备都比较陈旧、简陋，护理康复设备缺乏，整体发展缓慢的特点。

另外，通过访谈，笔者还了解到，因为以民办为主，在护理方面，普遍存在专业知识缺乏，培训不到位的状态。加上工作本身具有的苦、脏、累的特点，以及工资待遇不高等问题，导致护理人员护理热情偏低、服务质量不高、养老机构服务功能单一化等现象出现。

政策不完善，社会参与度不高。养老福利行业收益低，投资大，虽然国家针对养老机构在税收、土地等方面出台相关优待政策，但政策落实难的情况普遍存在，再加上缺乏政府资金的资助和补贴等政策的扶持，使得养老福利机构不规范。另外，由于社会力量支持养老机构的环境没有形成，养老机构一般很难获得社会各方面的资助。

社区居家养老模式的潜力。社区居家养老模式是近年来在传统家庭养老形式基础上，随着社会发展而派生出来的一种家庭养老形式。由于受“养儿防老”传统观念的影响，中国的80%的老年人习惯于既定的生活方式和熟悉的社区居住环境，从观念上和心理上更愿意在家中接受各种养老服务；而社区居家养老正好能够满足老人的这种需求，较之机构养老，社区居家养具有投资少、成本低、服务广、收益大、收费低和见效快等特点。目前，长沙市社区居家养老模式刚刚起步，养老功能尚不完善。因此，以社区为平台，发展社区居家养老服务，既符合中国人的养老习惯，也具有很大发展空间。

（作者单位：中南林业科技大学风景园林学院）