公安机关警务机制改革样本解析

王峰　赵梁钰

【摘要】在当今社会结构分化、利益多元、民众权利意识增强、信息科技水平日新月异的大背景下，传统警务模式下的基层警力不足、管理层级过多等问题日益凸显。在新的历史条件下，只有提高公安机关队伍正规化、现代化建设水平，进行警务机制改革创新，才能有效提高警务效率，提升公安机关廉洁执法、服务人民群众的能力和水平。

【关键词】公安机关 警务机制 创新

2010年9月，河南省公安机关全面展开警务机制改革，引起了全国媒体的广泛关注。这次改革的核心是“一减一加”。“一减”，就是减机构设置，把市区原有的公安分局和派出所全部整合为派出所，市局统一进行指挥；在此基础上，把交警、巡特警、治安警、刑警整合下沉，由派出所统一进行管理，形成“四警合一”的工作格局。“一加”，就是增加民警的单警职能，使一名民警同时能够满足数个工作岗位的需要，形成“一警多能，综合执法”的工作局面。通过改革，河南省公安机关改变了传统的大机关、小基层“倒三角”警力配置模式，突出了组织结构“扁平化”、用警模式集约化、警务工作效能最大化和社区民警的专职化等特色，对于探索新时期警务工作重心下沉、警务效能提升和公安机关正规化、专业化建设具有极强的标本意义。本文结合河南省公安机关工作实际，就警务机制改革谈几点肤浅的认识。

进行警务机制改革是公安工作实现自我完善和发展的内在要求，是构建现代化警务机制的必由之路

现代警务机制有三个显著特征，即：指挥扁平化、警务专业化和高度信息化。而我国沿用60多年的公安管理体制，由于指挥层级过多、警种职责分工过细、派出所功能单一且执法权限不足，导致机关和基层警力倒挂、对社会面管控能力不强、快速反应能力不足、服务群众水平不高、基层基础工作薄弱等诸多弊端。因此，紧扣中国当代国情实际，按照现代化警务机制的特征，建立一套指挥体系扁平化、警务工作专业化、信息应用实战化、工作重心在基层的新型警务机制，势在必行。

推进警务机制改革是当代中国国情对公安工作提出的必然要求。当前，我国社会发展到了一个关键时期，社会转轨，经济转型，人民群众利益诉求多样，社会矛盾复杂，新形势对公安机关和公安工作提出了新任务、新挑战。群众对公安机关和公安工作的期望和要求也明显提高。特别是互联网信息时代的到来，让传统警务管理模式的弊端显露无遗：一方面民警职责分工过细、专业化不强、信息化应用水平不高等问题日益凸显，另一方面在以往社会封闭、交通和通讯不发达的情况下，通过高密度设置派出所，有效缩短物理距离，有利群众报警求助和各类案（事）件及时处置的做法也已不再奏效，反而造成了警力分散、民警负担重、警务运行成本高等问题。如何适应新形势、新发展要求，提升公安机关维护社会稳定和社会管理服务能力，成为了当前公安机关亟待解决的问题。

进行警务机制改革是实现扁平化政务管理方式的内在要求。扁平化管理原是企业或组织为解决层级结构组织形式在现代环境下面临的难题而实施的一种管理模式。如今，警务扁平化已成为当前的国际趋势，是世界各国提升警务工作效能的首选路径。而我国原有的警务体制，是集权制的金字塔状组织结构，既不利于组织高效运作，也不利于组织快速适应社会变化的需要，亟需改变。

进行警务机制改革是实现警务工作专业化和信息化的必要前提。我国公安机关现行的机构设置在警力整合的趋势下显得非常不适应，如刑侦、经侦、国保、禁毒、治安、交警、巡警等部门既职能交叉、定位不全面，又各自为政。分工过细，警种林立，导致信息资源不能充分共享，警力资源严重浪费，甚至出现遇利相争、遇事相推的情况，这些都充分暴露出公安机关专业化队伍建设中存在的问题。要彻底改革这种局面，就必须强力推进警务工作专业化，实行“机构非线性设置”，即：根据警务实战的需要，合并相关警种、部门，克服“上下一般粗”、“机构一条线”的问题，通过严格区分内部勤务和外部勤务，内部勤务规划外部勤务，外部勤务实施内部勤务规划，使我国警察勤务运行与发达国家接轨。

此外，不论是扁平化指挥体系的建立，还是警务工作专业化的实现，本身都需要信息化的强有力支持。而随着现代信息技术的迅猛发展，尤其是计算机管理信息系统、互联网科技热潮的出现，使传统的管理幅度理论不再有效，因此，建立一个“高效、迅速、精准”的信息化主导警务模式，也势在必行。

进行警务机制改革是破解警力不足难题的有效途径。一直以来，各级公安机关均将群众的安全感和对公安工作的满意度作为衡量公安工作的一个重要标准，但警力有限，特别是基层警力的短缺，在一定程度上影响了这一重要标准的提升。河南省人口超过一亿，在全国排名第一，但全省的正式民警只有8万多名，占人口总数的万分之八，距离全国的平均水平还有不小的差距。警力资源有限，加之现行的管理层级过多，导致基层力量薄弱问题更加突出，直接从事打防犯罪、维护社会治安、服务群众的警力更加不足，直接影响了群众的安全感和满意度。如何开发现有的人力资源，寻求效益的最大化，就成为了打破河南警务工作瓶颈的关键着力点。河南省推行的警务机制改革创新也正是在现有条块结合管理体制不变的情况下，打破传统的粗放型警务运行机制，实现了警力资源的优化配置。通过这一变革，实现了警力下沉和工作重心下移，破解了长期困扰公安机关的警力不足难题。

警务机制改革的实施以实现警务工作效能最大化为核心，以人民群众满意为根本衡量标准

在河南省推行警务机制改革之前，已先后有吉林辽源 “撤销分局和派出所，设立警察署”模式、黑龙江大庆“撤销派出所、做精做细公安分局”模式和福建厦门“整合重点业务警种，实行一级接处警”的“四化一机制”模式等诸多警务机制改革路径。究其本质，都是通过压缩指挥层级和管理层次，实现警力下沉和工作重心下移，对有限的警务、警力资源进行优化配置，以节约运行成本、提高工作效能，实现资源投入最小化、收益产出最大化。可以说，正是当前公安机关所担负的繁重工作任务和原有警务机制的诸多不适应，在倒逼各地公安机关不断变革现有警务机制，寻求实现警务工作效能最大化的路径。具体到此次河南的警务机制改革，警务工作效能最大化是通过如下路径实现的：

通过“局所合一”、“做大做强派出所”，减少管理层级，实现组织体系扁平化。把市级公安局派出的公安分局和派出所进行整合，实现局所合一，由两级派出机构变为一级派出机构，由三层管理变为两层管理，并简化指挥流程、实行扁平指挥，推动警力下沉，实现重心下移。整合后新的派出机构由省辖市公安局直接指挥、管理、监督、保障，承担原城市公安分局和派出所的职责任务，行使县级公安机关执法权。以许昌市公安局为例，市区的3个城区公安分局和所属17个派出所，在警务机制改革后被整合为6个新的公安派出所。取消公安分局后，全市600多名机关警力充实一线，基层民警增加到1000余名，而改革之前基层民警不到400名；一线警力在总警力中的比例提高到了66%，而改革之前的比例仅为22%；每个派出所警力均达到120人左右，形成一个综合战斗实体和作战单元，能够第一时间有充分的力量应对辖区内发生的各类案件事件；而改革之前，派出所人员大都在10到20人之间，警力偏少，处理辖区内突发重大案件事件的力量不足。通过局所合一的办法，一方面建立起扁平化指挥体系，增加了警方的快速反应能力；另一方面，通过做大做强派出所，实现了警务工作重心下移，打牢了公安工作根基。

通过实行“大部门制”、“执法执纪监督派驻制”，做优做精局机关，彰显警务工作专业化。以省辖市许昌市公安局为例，在改革中该局围绕指挥协调、管理服务、技术支撑、攻坚处突的要求，合理调整机关内部机构设置、加强专业化建设，按照大部制要求对内部机构进行调整。成立四个综合管理机构，分别是警令部、监督部（设置纪检监察机构，与监督部合署办公）、政治部、警务保障部。成立七个执法勤务支队，分别是国内安全保卫和反恐怖支队、治安和出入境管理支队、犯罪侦查支队、网络安全和技术侦查支队、交通管理支队、监所管理支队、特殊警务支队。通过对内设机构的有效整合，省辖市公安局切实强化了执法勤务警种的专业化建设，确保了各项业务工作得到全面加强，为派出所业务工作的开展提供了有力支持、服务和保障。

同时，在取消公安分局后，通过省辖市公安局向派出所派驻集执法、执纪、督察职能于一体的隶属市局的执法执纪监督室，实现体内体外双重监督，对派出所办理的案件进行审核把关，对违法违纪案件进行受理和初查，对重大决策部署落实情况进行全程监督，切实提高了派出所规范执法能力和队伍管理水平。

通过推行“四警合一”、“一警多能”，强化派出所综合执法权限，探索集约化勤务模式。河南警务体制改革中的“四警合一”警务模式，将摆在街面上的交警、巡警、刑警、特警等主要力量汇聚起来，攥成一个拳头，都集中到派出所来。改革后的派出所不但同时拥有了派出所和分局的执法权限，还通过“四警合一”拥有了诸如交通管理等市局的部分执法权限，有利于派出所发挥最大限度的工作效能，更好地服务于人民。对于民警个人来说，“一警多能”带来的是对警务技能和综合化执法水平的锻炼和提升，能够有效杜绝工作中推诿扯皮的现象。

在实践中，许昌市公安局南关派出所等城区派出所还在探索另一种“一专多能、综合执法”的集约化勤务模式。即在保留社区民警专职化的前提下，将派出所四个业务大队的民警按照合适比例进行混编，以此为标准组建四个新的勤务大队，实行四班循环接处警，由当天值班大队承担所有公安外勤业务的集约化用警勤务模式。以此解决“四警合一”模式在实际运行过程中出现的警种之间职能划分过细，相互之间配合不够默契，整体作用发挥受到制约等问题。

通过“做专做实警务室”，实现社区民警专职化，提升服务群众水平。河南警务改革的一大特点就是在新成立的派出所增设社区警务大队，调配专职社区民警处理与群众生活息息相关的工作业务，随时接受群众的问询和求助，为人民群众解决困难、处理问题。在实际工作中，专职化后的社区民警除全天在警务室值守，为群众提供咨询、帮助办理各类证照外，还要全面承担起信息采集、人口管理、治安防控、矛盾调处等各项基础性工作，从而使每个警务室更加充分地发挥出保一方平安、加强社会管理、服务人民群众的“三种功能”。许昌市公安机关还将原隶属于治安、交警等部门的户政、车驾管理等与群众密切相关的公安管理服务工作下放至社区警务室，让群众在家门口或不出家门就可以办理户政、车驾管理等业务，极大方便了群众。警务机制改革创新后，在一线维护社会秩序、开展街面巡逻防控的民警多了，在社区开展走访的民警多了，群众报警后公安机关的出警速度更快了，群众享受到的服务更加方便快捷了，群众对公安机关和公安工作更加满意了。

改革后，河南公安机关在警务运行模式上实现了工作链条有效缩短、攻坚能力更加强化、基层基础更加夯实，警务工作效能和公安机关正规化、专业化水平有了质的飞跃。警务改革不仅要提高破案率，还要提高人民群众对公安工作的满意度，增强群众的安全感。还以许昌市为例，从统计数据来看，改革后该市基层一线的警力由过去的22%升至66%，110接出警时间由过去的5分钟减至现在的3分钟，发案率同比下降至9.7%，破案率同比升至12.5%，人民群众安全感达95.5%，满意度达94.7%，为全省之首。于此可见，此次河南的警务体制改革还是卓有成效的。

警务机制改革的步伐要与中国当代国情相适应

目前我国行政权力按照行政区划来设置，省、市、区县、乡镇四级行政机构，各自对应一级权力设置。河南公安机关开展的警务机制改革，在权力设置上取消一级，意味着治安区与行政区分开了。由此也引发了部分学者专家对目前河南公安机关改革的争议，主要有以下几点：

行政执法主体不适格。主要表现在公安派出所行政执法权限设置上。我国治安管理处罚法规定：派出所可以决定警告、500元以下的罚款的治安管理处罚；其他的治安管理处罚权限，由县级以上人民政府公安机关行使。国家处罚法规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管理。按照以上法律规定，派出所不具备原公安分局所具有的行政执法主体资格和权限。

刑事执法层级衔接问题。在办理刑事案件时，必须经县级以上公安机关负责人同意，方可向检察机关提请逮捕或提出起诉意见。公安派出所只是县级公安机关的派出机构，不能履行县级公安机关的刑事执法职能。公安派出所在刑事案件的办理过程中，不能直接向某一地方的区级检察机关或区级审判机关报送任何案卷。在取消分局一层的情况下，出现刑事执法的衔接问题。

党委政法委在区级党领导政法工作的困境。撤销公安分局之前，在安排社会治安综合治理、协调政府机关内部工作时，政法委直接与公安分局局长、政委沟通，公安分局撤销后，则需要与辖区内所有派出所进行沟通联系，工作时间增加，工作难度加大。在与其他行政机关和法院、检察院、司法行政机构联合行文时，使联合行文的署名成了问题，如果把所有的派出所全部署名，由于派出所数量众多，影响公文的严肃性。

基于上述一系列执法问题的存在，目前河南公安派出所的做法都在一个模式下进行，在法律对接上，公安派出所加挂公安分局的牌子，在刑事执法上，兼有原分局和原派出所的职权，启用该分局的公章，从而减少层级问题。这一举措可以看作是河南公安机关在推行改革和与现行法律对接问题上做出的妥协，但也是适应中国当前国情的需要。

在谋划警务机制改革时，要紧扣中国当代国情这个最大的实际，身为执法机构的公安机关更要统筹考虑各类相关法律问题，才能避免出现警务改革中的种种尴尬。在推进警务机制改革时，不论采取怎样的形式改、如何改，公安工作科学发展的目标不能变，遵循重点突破的策略不能变，公安机关的使命和责任不能变。只有准确把握好“变”与“不变”的辩证关系，既积极探索、强力推进，又因地制宜、分类指导、重点突破，才能取得实在效果。

（作者单位分别为：人民日报社，北京邮电大学公共管理学院）