“跟踪监督”应制度化并推广运用

林荫茂

我们常说人大要加大监督力度，提高监督实效。而“跟踪监督”就是增强监督实效的途径或方法。这种途径或方法要在实践经验总结的基础上逐步制度化，并有意识地加以推广运用。

一、跟踪监督的内涵

何谓“跟踪监督”？有观点指出“跟踪监督是围绕一个议题进行连续跟踪、不间断监督，其活动周期长，前后衔接紧，能有效推进“一府两院”对人大在监督过程中形成的意见和建议的办理落实。”（见《以跟踪监督引领监督长效机制》，作者谭鹏，2010年11月10日人民代表网。）相同观点的文章直接提出了“充分发挥审议意见跟踪监督作用”，指出审议意见成为监督跟踪问效的重要抓手。还有观点指出，“所谓跟踪监督，是国家权力机关为提高监督实效对其他国家机关贯彻执行国家法律法规和人大决议、决定等情况的监督。”（见《对地方人大开展跟踪监督工作的思考》，2010年10月13日，人民代表网）

可见，以上两种观点是有些微差异的。第一种观点强调了所跟踪的对象是“人大在监督过程中形成的意见和建议的办理落实”，后一种观点强调了跟踪的对象是“执行国家法律法规和人大决议、决定等情况”。显然都有些不足。

不少文章把《监督法》第14条、第20条、第21条、第27条、第37条视为跟踪监督的法律依据。如第14条规定，“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告”。这里形成的跟踪监督流程是：“专项工作报告——审议意见——研究处理报告——决议——执行情况报告”。第20条是对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的跟踪监督。第21条是对国民经济和社会发展五年规划的实施情况的跟踪监督。第27条是对执法检查报告的跟踪检查。需要注意的是，这些条款中只有第27条明确使用了“跟踪”。可见，《监督法》要求对各项工作都要运用多种法定监督方式，步步紧跟，看到结果，直至效果。

全国人大在跟踪监督方面有表述。吴邦国委员长在第十一届全国人大第一次大会上作人大常委会工作报告，其中有一段“不断完善监督方式”的表述，对于我们理解跟踪监督的内涵，开阔了思路。“常委会在监督工作中发现的问题，既有工作层面的问题，也有法律层面的问题，还有一些是长期积累的问题。为了增强监督工作的针对性，我们有意识地把听取审议专项工作报告与执法检查结合起来，把推动改进工作和修改完善法律结合起来，着力加强跟踪监督。对属于工作层面的问题，推动有关方面改进工作、解决问题；对属于法律层面的问题，及时修改有关法律，为相关工作提供法律保障；对代表普遍关注的重点难点问题，反复督查、一抓到底。监督方式的不断完善，使人大监督工作更有针对性、更具活力。”可见，跟踪监督是一种监督方式，她有多种表现形式，不同监督方式的结合使用是一种表现形式，反复使用一种监督方式也是一种表现形式，而最根本的目标，就是解决发现的问题。这样的理解在全国人大的另一段表述得到印证。吴邦国委员长2009年4月24日在十一届全国人大常委会第八次会议闭幕会上更明确地提出“要搞好跟踪监督”，“跟踪监督是这些年我们推动解决重点难点问题的一个好办法。这是因为，人大确定的重点监督事项，都是一些事关全局而又长期得不到解决的问题，这就需要我们抓住这些重点难点问题，综合运用听取审议专项工作报告、开展执法检查等多种形式，深入开展跟踪监督，督促有关方面抓紧整改，力争取得实实在在的效果”。

综上，笔者认为，跟踪监督是指，人大常委会综合运用或者反复运用听取和审议专项工作报告、开展执法检查、作出决议、决定等法定监督手段推动某项重大问题和难点问题解决的一种监督工作方式，还包括人大常委会对在先的审议意见、决议决定、一府两院的整改报告等落实情况开展检查活动，推动人大审议意见和一府两院整改承诺的落实。简言之，就是盯着一个重点难点问题，反复运用或综合运用各种监督手段，推动问题解决。

厘清跟踪监督的内涵，有助于我们更好地运用这种方法，避免把跟踪监督方式简单化或单一化，有利于不断完善监督方式，增强监督实效。

二、人大工作实践不断创新“跟踪监督”的方式

第十届全国人大常委会就在跟踪监督方面努力实践。如针对人民群众反映强烈的上学难、上学贵等问题，2004年对义务教育法进行执法检查，明确提出建立义务教育经费保障机制、修改义务教育法等重要建议。随后，国务院研究起草了义务教育法修订草案。2006年结合审议义务教育法修订草案，听取和审议普及义务教育和实施素质教育的专项工作报告。2007年又对新修订的义务教育法开展执法检查，重点检查义务教育经费保障机制落实情况，有力地促进了义务教育法的贯彻实施和义务教育的均衡发展。又如，全国人大常委会2004年听取审议水资源节约保护和合理利用情况的专项工作报告；2005年对水污染防治法和水法进行执法检查；2006年结合听取审议水环境形势和水污染防治的专项工作报告，再次检查水污染防治法的实施情况；2007年结合听取审议节约能源保护环境情况的专项工作报告，又对淮河、辽河流域水污染防治情况进行跟踪检查。（见吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第一次会议上作的人大常委会工作报告。这两个实践例子，都体现了连续跟踪、多年跟踪、反复跟踪、针对性跟踪的特点，特别是体现了综合运用听取和审议专项工作报告、修订法律、开展执法检查等方法，开展跟踪监督的特点。

地方人大常委会在开展跟踪监督方面也有很多创新。如上海市第十一届人大常委会就人民群众反映强烈的食品安全问题开展跟踪监督。2009年上海市人大常委会结合世博会的筹备，开展了保障世博期间清真食品安全与供应的专题审议。2010年对《食品安全法》实施情况开展监督调研，督促政府相关部门加大对食品源头管理及安全质量的监控。同时，跟踪监督清真食品工作，推进世博园区内和机场、铁路等交通枢纽地区清真食品网点设置到位，全力保障世博期间清真食品的供应及安全。2011年针对“问题馒头”事件暴露出的问题，跟踪开展食品安全法执法检查，并在常委会会议审议中开展了专题询问。该次执法检查在工作方案上就精心设计，执法检查组分六个小组，分别是肉类及其制品组，重点是瘦肉精问题；蔬菜组；米面制品组，重点是各种添加剂问题；乳制品及含乳制品组；水产品及水发产品组；餐饮及粮油组，重点是地沟油问题等。鼓励社会参与监督是本次集中执法检查的重要举措。开设了“市人大常委会食品安全法执法检查热线”、手机短信平台，接受群众对各类食品安全违法行为的投诉举报和对食品安全问题的意见建议，根据举报交政府查处，同时监督政府查处；上海人大公众网设立“我为食品安全献良策”网页，开通“食品安全人大代表信箱”，征集网民的有关意见建议。该次执法检查就落实政府监管责任、推进监管公开、强化源头管理、促进企业诚信、扶持产业发展、加大刑事打击力度等提出14条意见建议和改进要求。同年，加强立法，通过“上海市实施食品安全法办法”，把执法检查中发现的立法问题及时在法规中给予落实。例如，法规推动了市和区县两级食品安全委员会建立，设立了全市统一的食品安全举报电话，加强“地沟油”全程监管、建立食品摊贩定点定时管理制度，建立回收食品管理机制等。2012年2月市人大常委会再次跟踪开展《食品安全法》和《上海市实施食品安全法办法》执法检查，重点检查2011年度市人大常委会食品安全执法检查审议意见、市政府相应整改措施的落实情况。特别是执法检查组在工作方案上更有创新，一是聚焦执法检查的三个重点，即建立健全食品安全监管体制机制的情况，食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管情况，建立健全食品安全社会监督机制的情况。二是制作了《执法检查重点内容对照表》，即把常委会审议意见和法律法规的相关规定与政府整改措施中的相关承诺一一对照，排列成表；三是把本届市人大代表提出的有关食品安全方面的议案和书面意见共62件归纳整理出来；四是把这次执法检查的重点所涉及的法律法规条款印制出来。五是充分发挥代表作用，成立由部分代表参加的调研小组，独立开展食品安全的暗访和调研，与常委会委员的调研检查活动并行推进。六是继续委托区县同步开展检查或调研。这样，就使得执法检查高举起法律法规的依据，尊重人大代表的主体地位，树立权力机关的监督权威，有力推动政府承诺的整改措施的落实，彰显行政诚信。

郑州市人大常委会开展跟踪监督更有重大创新，他们将2010年度作出的4项决议、决定和18项工作的审议意见，“打包”列入2011年常委会会议的重点议题，进行“跟踪监督”，专题听取和审议了郑州市政府有关负责人关于2010年度市人大常委会决议、决定和审议意见落实情况的报告，其中包括推进社区医疗卫生服务工作、中小学幼儿园建设规划、“畅通郑州”交通综合整治工作等。（见2011年3月21日郑州晚报报导）

人大监督实践不断推进跟踪监督的形式创新，有这样几点可以总结：第一，跟踪监督就是之前的监督成果的延续、深化。这种延续和深化不是简单重复，而是抓住之前发现的问题不放，抓住之前的承诺不放，抓住法律规范有效执行不放，一抓到底，实现工作的瓶颈突破。而且，每年开展的跟踪监督，也要根据当年的全局工作精心设计，实现跟踪内容的拓展。第二，跟踪监督可以从审议意见出发，也可以从整改措施出发，还可以从决议决定、法律法规出发以及代表议案、书面意见出发，更可以综合运用这些已有监督成果，推动提高监督实效。第三，跟踪监督作为对重点难点问题的监督方式，若与发挥代表主体作用结合起来，与更广区域的人大常委会联动开展，会发生更好的效果。

三、跟踪监督的价值和制度化设计

跟踪监督的初始价值在于提高人大的监督实效，推动政府工作的切实改进和推进。但是，她的价值正在不断拓展。例如，跟踪监督能检验人大之前的监督工作质量，包括调研报告的质量、执法检查报告的质量、常委会审议意见的质量、常委会决定决议的质量、常委会立法的质量、专题询问的质量等。跟踪监督能改变监督走过场的思想和行为，不仅有利于提高人大监督工作的计划性、针对性、科学性，而且有利于一府两院高度重视人大监督，认真研究人大常委会的审议意见、审慎答复人大，提出整改意见，切实有计划地改进工作，提高全社会的人大意识。跟踪监督还能从一定程度评价人大权力机关的实际地位和作用，检验全社会法律意识和人大意识的状况。跟踪监督还能提高人大代表履职的主动性和积极性、责任感和成就感。可谓跟踪监督可以带动许多工作的进步。

跟踪监督要成为一种制度设计，才能推广，才能完善。

首先，要将重大的事项、难度高的事项、需要长期推进的事项都纳入跟踪监督范围。每届人大都要开展一、二个跟踪监督的项目，跟踪四五年，切实推进全国性或地区性的重大工作。可以像制定五年立法规划那样，向代表和人民群众征集五年跟踪监督规划。也可以像召开每年一度的立法工作会议那样，召开每年一度的人大监督工作会议，把跟踪监督、专题询问等工作有计划的推进。

第二，要研究跟踪监督的基本方法，把听取和审议专项工作报告、开展执法检查、对有关法律法规的立改废、作出相关决议决定、开展专题询问等作为跟踪监督应该综合运用的基本方法固定下来。在操作上，每次跟踪监督有意识地综合运用各种方式，监督内容要有推进拓展，才能避免跟踪监督的简单重复。

第三、跟踪监督中有关人大文件和政府文件应该有格式特点，要提高问题意识和执行意识，使各文件揭示问题和原因更准，提出建议方案更具体可行。人大监督工作和立法工作要有衔接机制，及时将监督成果通过立法发挥长效作用。人大监督文件和一府两院的回函文件要有对应性。要提高对一府两院复函审议的质量，探索对复函进行满意度的表决。应该对一府两院的复函设立标准，关键是复函应该有具体的整改计划，人大要检查复函中的整改计划是否全面、是否具有可操作性、是否有整改期限。

第四，跟踪监督要在人大常委会党组领导下有组织有计划地开展。要成立跟踪监督工作领导小组，要精心设计跟踪计划和方法。要发动代表参与，要运用媒体宣传公开推进。

第五，跟踪监督要和干部工作考核结合起来，和部门绩效考核结合起来。对那些不执行法律法规、不执行人大决议决定的干部，对没有人大意识、代表意识，对人大审议意见建议极不重视的干部，要有责任追究机制。

第五，每届人大常委会应该对跟踪监督项目形成跟踪监督报告。跟踪监督报告应该涵盖对监督事项整改的评价以及对政府态度、行政行为效率和效果的评价。 （作者系全国人大代表、市人大常委会副秘书长）