给过度包装套上“紧箍咒”

朱琦

中国有句成语叫“买椟还珠”。而在如今，现实版的“买椟还珠”仍在上演。茶叶装进名贵木盒、大米装进铝罐、白酒装进精美的艺术瓷瓶……随着包装的升级，这些商品的身价也“水涨船高”。过度包装不仅造成环境污染、资源浪费，更可能损害消费者利益，助长奢华消费、畸形消费的不正之风，这也成为当前群众反响强烈的问题。

面对愈演愈烈的过度包装之风，上海将率先通过地方性立法来“做规矩”。2月14日，市十三届人大常委会第三十二次会议表决通过了《上海市人大常委会2012年度工作要点》。其中，限制商品过度包装若干规定被列入拟适时安排审议的立法正式项目。

这项立法选题源于去年市人大常委会对本市推进生活垃圾分类和减量化工作开展的专项监督。人大在调研中发现，推进垃圾分类和减量化，首先必须要源头减量。但市容环卫部门的统计显示，本市全年处理900万吨垃圾，总量减少5%，但无法回收的包装垃圾却在增长。“商品过度包装”已成为“垃圾减量”的一大源头障碍。

人大监督催生了立法动向。去年年底，市人大常委会限制商品过度包装立法调研领导小组正式成立。然而，要把现阶段倡导性大于约束性的“限制过度包装”入法立规，是摆在立法者面前一道错综复杂的难题。比如在法律资源匮乏的情况下如何创设有效的制度设计；如何破解过度包装“标准缺位”的难题；政府执法监管如何开展、罚则如何设定等等。市人大常委会主任刘云耕对此指出，推进这一符合公共需求的立法，需要抓住“关键的几条”，正视难题、找准空间，拿出智慧、魄力和韧劲。

是卖商品还是卖包装？

“‘天价月饼、‘天价粽子甚至于‘天价咸菜，当前从食品、茶叶、保健品、化妆品，到电子产品、药品、玩具，过度包装现象比比皆是。”市人大代表顾肖荣告诉记者。在今年市人代会上，顾肖荣作为领衔代表与其他九位代表联名提交议案，建议制定《上海市限制商品过度包装条例》，呼吁上海作为拥有2300万人的国际性商业大都市，应从做好城市管理、发展循环经济、建设低碳绿色、节约型城市的要求出发，率先通过地方性立法来限制商品过度包装泛滥问题。这恰与市人大常委会2012年度立法任务不谋而合。

“包装物材料涉及大量的木材、丝绸、钢铁等稀缺性资源，转手就成了污染环境的废弃物。”顾代表举了几个数据，我国每年平均生产衬衫12亿件，而包装盒用纸量就达24万吨，相当于砍掉168万棵碗口粗的树。同时，全国每年的城市固体废物中包装物已占到30%，成为困扰城市环境治理的重要污染源。

过度包装令人反感，大多数消费者不愿意为过度包装埋单，但过度包装商品为何还颇有“市场”，甚至出现“吉芬现象”？有调查显示，中国的“面子文化”和“礼尚往来”的消费心理为过度包装提供了市场。“如今过年过节提着包装精美的礼品走亲访友，已成为一种中国式的送礼文化，正因为有这样的消费需求，才为这些过度包装商品打开了销路。”一位茶叶企业老总直言。“现在往往是‘买者不用、用者不买。”一位人大代表一针见血地指出，过度包装其实是当今社会炫富和奢侈之风蔓延的真实写照，它迎合了部分送礼者的口味，反而让一些厂家和商家嗅到了“商机”，从包装中获利，最终受害的还是消费者和社会。

对此，市发改委主任周波坦言，眼下，过度包装相对普遍，治理起来比较难，特别是对其危害性的认识不足，而现实社会中鼓励和倡导适度包装的政策力度还不够。

如何破解过度包装“标准缺位”？

记者了解到，本市限制商品过度包装地方立法已正式启动。随着立法调研的深入，立法中的重点、难点逐渐“浮出水面”。

我国法律中有关产品包装及回收利用的规定大多比较原则、笼统。现行为界定包装过度提供重要依据的，是国际质检总局、国家标准委制定的，于2010年4月1日起实行的《限制商品过度包装要求——食品和化妆品》，该标准针对食品和化妆品两大类，提出了“强制瘦身”的规范要求，即“包装层数”、“空隙率”、“包装成本总和”三项定量技术。

但有关专家指出，商品包装涉及的领域很广，不仅在食品、化妆品领域内存在过度包装现象，在其他领域也存在，但在国家标准中，只完善了食品和化妆品领域的相关标准，未涉及药品、保健品等其他领域。

因此，在探讨法规的适用范围时，法规规范的指向是所有商品还是部分商品，成为一大焦点。市环保局局长张全指出，商品范围过广，想通过一部法规全面规范过度包装操作难度很大，不如对不同类别的商品，先易后难，逐步规范。市人大常委会法工委委员周锦尉也提出了类似的看法，认为上海地方立法不宜设定“全胜”目标，而宜设定“有限”目标，从群众反映强烈的几个产品入手，如月饼、保健品、化妆品和其他若干食品等。在相关座谈会上，政府有关部门认为，可以采取目录管理的方式，对一些重点商品的包装进行重点监管。

如何界定过度包装的标准是立法避不开的另一难题。据悉，国家和本市有关部门的相关标准规定或文件，对过度包装做过一些界定，比如食品和化妆品销售包装层数不得多于3层，包装空隙率不得大于60%；初始包装之外的所有包装成本总和，不得超过商品售价的20%等等。但这些标准本身亦有待完善之处，有些规定在实际操作中难以具体认定。

“成本标准对于月饼之类还行得通，但对有些贵重滋补品如虫草就难了，现在虫草的市场价每500克已高达十几万，弄点贵重木材做包装盒，成本不可能超过20%。”周锦尉委员举了一个现实中常见的例子。

顾肖荣代表则认为，通过地方立法限制商品过度包装问题，不仅仅是要求企业减少产品包装体量、降低成本那么简单的事，对于过度包装标准的界定，宜细不宜粗，决不能实行“一刀切”的标准，而是要按照商品的特征、属性，逐渐修正确定一个合理的区分标准，规定不同的限量指标。否则，如果限制的过紧、过快，则有可能引发产业链的连锁反应，不利于企业的发展。

倡导性和约束性能否“两手抓”？

倡导有余、约束不足是限制过度包装立法亟待破解的另一个难题。要使相关制度设计真正对商品过度包装形成有效制约，约束性措施就必须“加码”。在立法调研座谈会上，政府有关部门认为，考虑到目前在上海市场上流通的商品大多产自外省市，因此将包装物减量的制度设计重心放在销售环节似乎更加切合上海实际；建议对本地产品，地方立法要明确生产企业的责任与义务，推行包装减量化；对非本地产品，可明确销售企业的责任与义务，通过抓销售环节有效传导到生产企业。

一种立法设想是，在上海销售的商品实行包装信息强制标识制度和非强制的“简”字认证制度。前者指生产者应当在商品外包装上醒目、易懂地标明包装的相关信息，比如包装是否符合国家强制标准或者销售地法规要求，包装的具体成本，包装物是否可以循环利用等，不标识包装信息的商品不得在本市销售。后者是参照香港民间环保组织推行月饼包装“简”字认可的做法，商品包装经有关机构认定符合简约包装标准的，生产者可以在商品外包装上标识特定的“简”字符号，不需标识其他包装信息，并享有本市规定的鼓励政策。

“对于不按规定标识包装信息或存在虚假标识的，有何制约措施？该由哪个权威机构来进行‘简字认证，哪些商品适用于‘简字认证，简约包装的标准是什么，让企业有动力在包装已符合标准要求的情况下再对包装物进行减量的鼓励政策有哪些？”市人大代表张毓涛指出，这些立法设想需要一套完整的制度设计来具体操作。

政府部门如何加强对过度包装的有效监管，也是立法中的关键问题。市商务委副主任张新生表示，目前市商务委主要是通过对商家进行宣传，对限制过度包装起到了一定效果，但处罚却没有能力做。据悉，国家的《循环经济促进法》涉及了限制过度包装的问题，但因是“促进法”，未设罚则；而“国标”中对食品、化妆品过度包装的处罚措施也没有明确。怎么罚、谁来罚？对于地方立法，大家普遍认为有设定罚则的必要，但罚则如何设定，政府执法监管究竟是确定一个牵头部门还是各部门各司其职，还将随着立法进程的深入进一步明晰。