中国公共冲突治理的困境与破解

廖克勤

摘 要：在中国社会转型过程中，政府面临越来越多的公共冲突，甚至演变为尖锐的暴力对抗，对社会稳定构成严重威胁。针对中国公共冲突治理的现实困境，在对公共管理的冲突解决机制和公共冲突治理中公共管理者角色深入分析的基础上，提出了中国公共冲突治理困境的破解方略。

关键词：公共冲突；冲突处置；冲突化解；冲突转化；角色

中图分类号：D60 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0229-03

一个日益多元化的社会，不仅人们的利益呈现出多元化的格局，而且人们的期望、价值取向、信仰选择和生活方式也日益多样化。转型期的中国处于矛盾交错的公共冲突高发期。如不能采取有效的方法来治理公共冲突，就有可能演变为尖锐的暴力对抗，对社会稳定构成严重威胁。

一、中国公共冲突治理的现实困境

冲突是指相关各方由于意识到利益、目标、信念或期望的对立而导致的对抗的意愿或行动。公共冲突即指那些事关公共利益的冲突。它既包括直接围绕着公共事项而产生的冲突，也包括围绕私人事项而产生但其发展影响到公共利益的冲突。

将冲突视为一个谈判过程，有助于我们摆脱非敌即友的传统思维模式[1]。冲突不仅具有负面的功能，而且还有一定的正面功能，如：多元化的冲突可以防止社会整体性分裂 ；可以作为“安全阀”防止大规模破坏；可以暴露关键问题；可以作为平衡机制有助于社会的维系；可以预防潜在风险；可以促进深度交流和相互理解。所以，冲突管理的任务，并不是一味地压抑冲突，而是设法抑制冲突的负面作用，发挥冲突的正面作用。

在中国社会转型的过程中，政府面临越来越多的公共冲突。政府面临的真正问题，并不仅仅是冲突数量的增多，而是冲突管理方式的转变。面对新的形势，各级政府都在探索公共冲突治理的有效途径和方式。但从近年群体性事件发生频率来看，目前中国的公共冲突治理还面临着一些亟待解决的问题。

1.忽视常规管理。当冲突升级为大规模的暴力对抗形式时，应急管理是必不可少的。但当冲突还处于和平的对抗方式时，则需要常规管理。有效的常规管理，可以防止更多的冲突升级为大规模的暴力。但目前在面对各种冲突时，普遍存在强调应急管理而忽视常态管理的倾向。冲突管理的过度应急化，一方面会导致将本来可以常规化管理的冲突激发为暴力对抗冲突，另一方面会使那些本可以通过常规化化解的冲突累积成大规模的暴力对抗冲突。

2.忽视互动平台。表达渠道是冲突各方表达诉求所需要的合法通路。互动平台是冲突各方之间进行观点交流和利益整合的场所。一是交流平台，二是整合平台。表达渠道的功能是信息汇集和压力疏泄。同时它也会产生冲突放大和态度“极化”的效应。而交流平台的功能，不仅在于能使问题聚焦，而且可以修正误解、限制极化和开放视野。利益整合平台则进一步在各种互不相容的主张背后，寻求可以相容的利益 ；区分那些不可妥协的利益和可以妥协的利益，从而缩小利益对抗的范围；并通过合作寻找新的解决方案，来发现那些使冲突各方都可接受的共赢方案。表达渠道与互动平台之间存在着依赖和互补的关系，二者的发展必须保持相对的平衡。中国目前在表达渠道和互动平台的建设方式上存在着失衡，在强调开放表达渠道的同时，互动平台的建设却相对滞后。导致了负面效应的放大，最终影响政府的威信。

3.忽视社会作用。不同性质的冲突，应当采取不同的解决方式。行政的冲突，应当用行政的方式来加以解决。而社会的冲突，则应当尽量以社会的方式来加以解决。但是，由于中国目前社会建设方面的薄弱，我们过度强调政府在管理社会冲突方面的直接职责。这不仅加重了政府工作的负担，而且也容易使本来存在于各社会主体之间的对抗转变为社会主体与政府的对抗。它不仅使政府无暇顾及那些真正应当由政府直接干预的冲突，而且会使政府丧失公信力，失去处理重大公共事项的权力资源

4.忽视冲突化解。由于政府承担着过重的冲突管理职能，缺乏充分的时间开展冲突化解，因此其冲突管理的风格更倾向于处置冲突，而不是化解冲突。导致恶性循环：由于冲突的原因没有消解，各方的怨恨和不信任还被保留，因此往往是一波未平，一波又起，使冲突更加频繁；更频繁的冲突，会使政府更缺少时间采取冲突化解的方式，从而强化冲突处置的方式。

5.政府角色定位不准确。任何冲突中冲突参与者不止一方，至少有冲突主体各方、冲突仲裁者（包括调停者、裁决者等）、冲突观察者等。公共冲突治理中政府的角色并不是始终不变的，三种角色皆有可能，而现实中政府经常把自己定位在冲突的仲裁者位置上，如：政府拆迁中的冲突就是典型的案例。

二、公共管理中的冲突解决机制

科多拉·莱曼（Cordula Reimann）曾区分了冲突管理的三种路径，即冲突处置、冲突化解和冲突转化。它们具有层次上的递进关系，而不仅仅是不同路径的简单并列。本文认为可以理解成三种不同的冲突解决机制，只是公共冲突解决的前提、目标、性质不同的条件下，而应采取不同的应对方式，也可以综合运用。

1.公共冲突治理的第一种冲突解决机制：冲突处置。其目标定位于对公共冲突的直接制止、控制和平息，防止冲突升级，尽快恢复正常的公共秩序。冲突处置是以结果为导向，即将制止冲突作为主要目标。在价值理念上，冲突处置强调直接的效用和效率，即如何能在最短的时间内以最小的代价来处理公共冲突。其评价标准是：公共冲突至少在表面上得到解决，公开的冲突得到控制，暴力行为受到打击和惩罚，公共秩序得到恢复。

2.公共冲突治理的第二种冲突解决机制：冲突化解。冲突化解的目标定位在于消除双方的误解，建立信任关系，共同寻找满足冲突各方利益的解决方案。冲突化解是以过程为导向，即将解决冲突视为促进双方沟通和相互理解的过程，将促进双方合作、共同探寻共赢解决方案的过程作为冲突治理的最重要内容。在价值理念上，它更加强调程序公平，因为遵循公平程序所产生的方案，才更有可能被双方所接受。冲突化解可能更加耗时费力，但它所达成的结果也更具有可接受性，更容易获得当事各方的尊重和执行。

3.公共冲突治理的第三种冲突解决机制：冲突转化。冲突转化的目标定位是转变造成冲突的结构性因素。产生冲突的根本原因是利益的对立，而利益的对立关系总是与一定的利益分配制度相联系。尽管在任何一种利益分配制度下都会存在利益的差别、矛盾甚至对立，但当存在着大规模的、持续性的、高烈度的公共冲突时，通常表明在利益分配制度上存在着严重的缺陷，它导致了不同群体利益间的尖锐对立。冲突转化的目标，就是要转变产生“结构性暴力”的制度设计和文化习俗，改变不合理的利益分配格局。因此，冲突转化在价值理念上，更强调和谐与平衡，即要使制度设计平衡地保障所有利益相关者的权益，使所有社会成员在利益关系上相互依赖、相互促进，从制度上保证社会成员的和睦相处。

冲突转化在路径和手段的选择上更强调公民的广泛参与，提供更多的表达渠道、交流平台和参与机会，使不同利益群体都能够平等地参与制度的设计、补充、修改和完善，以保证利益分配制度能够更加平衡地保障所有社会成员的权益。冲突转化要求制度设计的多元参与，这使制度的设计过程变得更复杂、更漫长，也使得制度设计过程充满了争辩、对抗、讨价还价、让步和妥协。

冲突处置是公共冲突中的基本应对机制，冲突化解是公共冲突中的深入解决机制，冲突转化是公共冲突中的完全消除机制。三种机制在具体的公共冲突解决中有环境、条件、时空等因素的不同，但是，公共管理者却始终是公共冲突解决中的关键角色。

三、公共冲突治理中公共管理者角色分析

任何冲突中都存在有不同的角色，在已有的研究中将冲突中的角色分为三类：冲突的观察者、冲突的解决者、冲突的主体。在公共冲突中，公共管理者的工作职能和这种分类有着一定的对应性。

1.冲突的观察者角色即中立角色，其冲突中不涉及自身利益，冲突中任意主体提出要求，观察者应迅速、毫无偏见地给与回应，在观察冲突的过程中，等待最终结果。在不需要政府干涉或超出其管辖权的范围，公共管理者应保持其观察者的角色。

2.冲突的仲裁者角色即决断角色，公共管理者经常承担这种角色，仲裁冲突时，公共管理者必须确保冲突解决方案遵守了公正、正义的原则，表达了公共利益和政治价值，同时能够被冲突各方所接受。

3.冲突主体角色在公共管理中屡见不鲜，这是公共管理者履行其政治职能时的一种客观必然，而现实中的公共管理者们却很少注意到这种角色的内在规定性。

三种不同的角色，其职能不一样，公共管理实践中方法也不一样，作为冲突观察者的公共管理者，在健全的官僚体制下，以科学的管理方法，按照经济、效率、效益的原则履行其公共冲突中的职能；作为冲突仲裁者的公共管理者，在法治建设不断完善进程中，按正当法律程序，保护实体性权利，公平正义地实施司法裁决，以法律的方法解决公共冲突；作为冲突主体角色的公共管理者，在多元性社会结构日趋成熟的条件下，多方利益诉求越来越复杂，应以公众共识为前提，积极回应，履行公共管理者的政治职能。

四、中国公共冲突治理的困局破解

转型中的中国，社会多元性的利益诉求，法治建设进程缓慢，政府职能转变不顺，所以，在公共冲突治理中存在着诸多问题如：强调应急管理，忽视常规管理；强调表达渠道，忽视互动平台；强调政府职能，忽视社会作用；强调冲突处置，忽视冲突化解；政府角色定位单一而且不精准。这一困局可从以下三个方面破解。

1.正确运用冲突解决机制，积极应对公共冲突。一是适度运用冲突处置机制。中国的社会特点是政府主导型，中国的社会政治体制，使得政府的行政部门成为具有充足权力资源和广泛管辖范围的机构。公共冲突治理长期以来一直被视为政府的行政管辖事项，是政府行政部门的主要职责。冲突处置成为中国公共冲突治理的最主要冲突解决机制，也使得政府在冲突处置方面积累了比较丰富的经验。可以看到中国政府在冲突处置方面的能力要相对强于许多发展中国家的政府。在冲突处置机制层面缺乏严格的执法意识，缺乏对效用和效率的强调，而是不适当地将冲突化解和冲突转化中的价值理念和实施路径过度用于冲突处置的过程中。在处置突发的公共冲突事件时，过多地考虑和谐和平衡，不适当地将精力过度用于劝解和沟通，降低了冲突处置的效率和效果，使得冲突迅速蔓延和急剧升级。二是强化冲突化解机制。强政府、弱社会的格局使得公共冲突治理的社会层次没有得到充分的发展，公共冲突化解的环节从主体到手段都处于相对弱势。公共冲突治理的社会层次却普遍受到忽视，并且没有得到充分发展的机会，公共冲突化解中缺乏社会主体的参与，过度依赖政府行政机构和执法机构进行冲突调解，不适当地运用权力资源作为压力，来影响冲突调解过程，缺乏对促进冲突各方，在建立信任和共同合作上的耐心和投入，这不仅过度加重了政府行政机关的负担，而且降低了人们对现存的和新建的法律制度的信任感。因此，强化公共冲突治理的冲突化解机制建设，利用更多的社会力量来开展公共冲突的化解工作，是当前中国公共冲突治理的当务之急。三是加强冲突转化机制建设。缺乏广泛的公众参与，不适当地将冲突处置的价值理念和作法用于冲突转化过程中，是冲突转化机制建设中突出的问题，如：在制度的建立、修改、补充的过程中，行政机构的意志发挥着过大的主导作用，而缺乏不同利益群体的广泛参与，缺乏不同观点的激烈交锋与碰撞，从而使所建立的制度缺乏公众认同。

2.准确定位政府在各类公共冲突中的角色。以马克思人本理论为基础，以人为本的公共服务型政府是中国政府的必然选择和发展方向。政府在任何公共冲突中必须要明确自己的角色，不同的角色条件下，实施的公共管理方法是不一样的，公共冲突治理中导向也不尽相同。在政府主导型的中国社会中，很多时候我们政府都定位在仲裁者的角色上，而现实中很多的公共冲突事件政府的角色是观察者或冲突主体，由于角色的定位错误，导致冲突升级，冲突频次增多，范围扩大；这种定位的错误，还导致政府的权力与法律的对抗性。公共冲突没有得到有效控制和及时解决时，人们或是怀疑行政机关的冲突管理能力，或是归罪于制度不完善或法律不健全。

3.加强公民社会建设，鼓励公众积极参与，完善政府职能。不论是冲突化解还是冲突转化机制，都需要社会公众积极参与，社会各方主体的投入，政府需要搭建互动平台，提供制度性保障。在中国社会转型、经济转轨、体制转换的新阶段，需要反思在改革中政府职能在哪些方面出现了“短缺”或者“真空”。政府的职能根据其行政管理的领域，可以划分为两大范畴：一是政府对社会事务管理方面的管理；二是政府对自身事务的管理，政府对整个社会公共事务的管理是它的基本职能[2]。因此，本文认为，社会性的公共冲突治理方面，政府的职责主要包括：（1）促进交流渠道与互动平台的平衡建设，以及交流平台和利益整合平台的建设。（2）强化制度和程序的建设，为冲突化解过程提供公平的约束规则。（3）为公共冲突的社会化解提供必要的资源支持。（4）社会性方式不能化解公共冲突时，政府特别是司法部门要扮演冲突仲裁者角色。（5）冲突升级为暴力时，政府要实施暴力制动职责。

参考文献：

[1] 托马斯，谢林.冲突的战略[M].北京：华夏出版社，2006：4-5.

[2] 李鹏.公共管理学[M].北京：中共中央党校出版社，2006：33-34.

[责任编辑 王玉妹]