论产业升级过程中的环境执法创新与企业自律

摘 要：产业结构调整对环境管理的手段方法提出新要求，全社会、现代化的环境执法理念促使环境执法工作在发挥社会力量、提高执法人员素质和环境执法工作信息化方面有所创新。对现代企业承担环境责任而言，需要首先遵守环境法律法规的规定，健全内部管理制度，保障信息公开。环境执法与企业自律的结合点是企业环境监督员制度，为更好保护环境，应当借鉴他国做法建立符合中国国情的企业环境监督员制度。

关键词：产业升级；企业；环境管理；环境执法

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0120-03

产业优化升级的目标是提高利润，加强竞争力，最大限度节能减排，保护环境。产业调整对企业环境管理的手段方法提出新要求。中国关于企业环境管理的研究已有时日，也取得较大成果。但是结合产业优化升级研究环境管理创新机制的还十分少见，目前尚未形成体系化成果。

伴随产业优化升级，企业环境管理遭遇瓶颈期，创新管理体制并能行之有效是当务之急。因此研究在产业升级的条件下，如何提高行业环境守法能力与水平，规范环境管理机制建设，推进环境管理体制的创新，使环境管理工作与产业优化升级协调发展，是非常必要的。

一、环境执法创新是全社会、现代化环境执法工作的必然要求

（一）环保执法需要充分利用环境保护的社会监督和企业自律，依靠和发挥社会的力量

随着社会的不断发展和人民环保意识的不断提高，公众参与环境管理的意愿愈来愈强烈，社会公众监督已经成为环境保护工作的一支重要力量。社会公众及国内各类型NGO组织主要通过信访、举报、听证会等方式参与环境管理。当然，与国外相比，国内NGO组织在环境管理中的作用因国情不同，不能以同一标准审视。国内环境保护社会监督支持第三方（如NGO组织）介入，但其在参与环境管理决策中的作用毕竟有限。

在社会监督力量的培育方面，具有中国特色的制度形式是“环境保护社会监督员”。在一些地区，为进一步加强环境保护工作的社会监督，保障公众的环境知情权、参与权与监督权，促进环境执法人员依法履行职责，地方环保部门通过聘请环保社会监督员的方式，加强环境保护工作的社会监督，提高环境管理效能和全民参与环境保护的热情。

然而，对于如何保障公众的参与权和监督权，缺乏系统的环境监察工作制度的支持。因此，有必要适当调整现有制度，形成常态机制，落实社会监督的途径、方式和权利，推进环境保护信息公开，有效监督环境执法工作，弥补环境保护执法资源缺乏的问题。

（二）执法手段的变化对环境监察队伍的素质提出了更高要求

“十一五“期间，中国环保系统机构队伍建设取得重大突破。组建国家环境保护部，建立6个区域环保督查派出机构，扩建了6个地区核与辐射安全监督站，成立中国—东盟环境保护合作中心、中国生态文明研究与促进会。截至2009年底，全国环保系统共有12 657个机构，从业人员达到18.8万人。尤其是地区核与辐射安全监督机构人员编制由34人增加到331人，核与辐射安全中心人员编制由100人增加到600人，到2012年中央本级监管人员将增加到1 000人。“十一五”共安排16.59亿元，配备环境执法车辆5 128辆，执法仪器设备86 351台套。环境监测能力投入大幅增加，中央财政安排55.86亿元，支持环境质量监测能力建设及国控重点污染源监督性监测运行[1]。

在环境执法手段方面，传统的环保治理模式是“先污染后治理”，这与传统的环境监察执法模式有必然联系。新形势下，传统的依靠人力巡查发现污染隐患的方式严重滞后且效率低，取而代之的是“信息化执法”、“数字执法”等现代化的执法模式，进一步拓展传统执法模式，如污染源自动监控系统、环境监测监控集成管理系统以及在线监控系统。在具体执法手段上的创新推动了环境监察执法工作的开展，如污染物的快速检测手段以及利用无人机侦察、在线监控、移动探头、地面巡查进行四位一体的全方位，立体式监管。上述执法手段的变化，要求环境执法队伍配齐配强执法装备，全面提升整体素质和执法能力，也需要充分利用环保系统内外的教育资源，努力形成多层次、多渠道、大规模培训格局，切实提高一线执法人员的政治素质和业务水平，以适应新时期环保执法的要求。

（三）环境监察管理方式的信息化要求环境监察制度的规范化

要实现环境执法的“精细化”管理，不仅需要执法人员掌握环境监察各项工作制度，也需要环境执法人员能在第一时间调取所辖地区排污者有关污染源数量、类型；排污费缴纳情况；所受行政处罚情况等各类型环境监察信息。传统的管理方式下，无论内部工作制度还是企业信息，都用纸质制作，翻阅查找费时费力导致效率能下。实现环境监察管理方式现代化的要求进行环境管理信息的数据库建设，如环境监察应急指挥系统、环境污染投诉受理及处理系统、环境监察执法管理系统、排污收费管理系统、污染源自动监控系统等数据库类型。在数据库运用上，能实现一个平台，资源共享，推动环境监察管理效能的不断提高。

二、企业自律是企业承担环境责任的重要体现

企业的社会责任是指企业在谋求股东利润最大化之外所负有的维护和增加社会利益的义务[2]。在现代社会，环境问题已经成为日益严重的社会问题，企业已不能置身事外。尤其在绿色浪潮兴起后，“经济人”所谓的最大化行为也只能在特定的制度环境约束下才能发挥效用。这些约束主要来自人类自身认识能力的有限性，环境的复杂性和不确定性，信息的不完全性和不对称性，以及法律、规章、价值理念、道德规范和意识形态等。在保护环境、合理利用资源的基础上考虑资源的有限性应当成为企业社会承担的重要部分，即承担环境责任[3]。企业的环境责任是企业对社会所承担的环境保护的义务，是企业社会责任的重要方面。

（一）遵守环境法律法规是企业承担环境责任的起点

经过多年不懈努力，中国环境立法逐步完善，在法律相对健全条件下，对企业行为在资源利用与污染控制方面进行了有效规范。企业作为环境污染的重要承担者，遵守法律法规的基本要求是其承担环境责任的起点。

1.在项目建设阶段，应遵守环境影响评价制度和“三同时”制度。《环境影响评价法》实施近十年来对环境的改善起到了积极作用，但是存在的问题也不容忽视。环境影响评价制度执行率不高，制度规定不健全。省级项目的环评执行率普遍较高，但存在漏报漏批、补办手续的现象，有的造成了严重影响后才亡羊补牢。由于对违反环评制度的法律责任规定力度不够，处罚程度轻，成为企业“违法成本低，守法成本高”的根源。对于“三同时”制度的执行问题则是大多企业未对建设项目的实施专门环境管理，建设单位不严格按照环保部门要求落实环保设施[4]。由于缺乏必要的监督，不少企业将环境法律的规定视若罔闻，这加剧环境污染和资源破坏的程度。

2.在生产过程中，遵守《清洁生产法》，降低资源消耗。资源的合理使用源自于资源的稀缺性。企业必须有计划的合理利用，其利用率必须控制在资源的再生和自然增长的限度内，否则，它终将被耗竭，这是与可持续发展观背道而驰的。对于不可再生资源，企业在制定消耗速率时应充分考虑资源的临界性，以确保在得到可接受的替代物之前，该项资源不会枯竭。否则，企业会因该项资源枯竭而又得不到合适的替代物而被迫关闭或停产，可持续发展也就无从谈起[5]。1997年，联合国环境规划将清洁生产定义为“在工艺、产品、服务中持续地应用整合且预防的环境策略，以增加生态效益和减少对于人类和环境的危害和风险”，简言之，清洁生产要求企业在生产过程中节约原材料与能源，淘汰有毒原材料，减降所有废弃物的数量与毒性。

（二）建立健全企业内部环境管理制度

《环境保护法》等法律规定，产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等部门规章，要求企业建立健全环境污染防治责任制度和机制。企业内部环境管理制度体系包括内部综合环境管理制度、污染治理管理制度、环境应急管理制度等环境管理制度。

1.内部综合环境管理制度。综合环境管理制度包括企业内部各部门环境职责分工、综合环境保护管理办法、环境保护会议协商制度、环境监测制度、节水节能管理制度、环境应急预案、尾矿库或渣场环境管理制度、环境宣传教育和培训制度等。

2.污染治理管理制度。首先，企业需通过管理制度明确排污申报登记，包括排污申报登记的时限、申报内容、报表台账管理；其次，应明确排污收费制度，包括排污费的核对、缴纳及排污费的减免缓缴的办理；再次，污染设施运行管理，包括大气、废水、固体废物和噪声污染治理设施的运行管理，废弃物的处置以及运输、转移的环境管理要求；最后，企业污染排放目标，包括节能减排措施、达标排放和总量控制等内容。

3.环境应急管理制度。包括企业环境风险源辨识与评估、企业环境应急管理（组织机构、制度、责任、监督检查、培训、演练）、企业环境应急救援（应急预案、应急救援程序、应急保障、应急决策）、企业环境应急咨询（技术咨询、危险化学品应急咨询、应急处置手段咨询、专家咨询）等内容。

（三）注重环境信息公开，维护公众知情权

《清洁生产促进法》、《环境信息公开办法（试行）》等对于企业环境信息公开的方式和内容有明确规定。污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业，应当向社会公开企业名称、地址、法定代表人，主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况，企业环保设施的建设和运行情况，环境污染事故应急预案等信息。

《环境信息公开办法（试行）》规定，企业应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则，及时、准确地公开企业环境信息。企业环境信息公开的范围包括：企业环境保护方针、年度环境保护目标及成效；企业年度资源消耗总量；企业环保投资和环境技术开发情况；企业排放污染物种类、数量、浓度和去向；企业环保设施的建设和运行情况；企业在生产过程中产生的废物的处理、处置情况，废弃产品的回收、综合利用情况；与环保部门签订的改善环境行为的自愿协议；企业履行社会责任的情况；企业自愿公开的其他环境信息。

三、环境执法与企业自律的结合点：企业环境监督员制度

（一）中国企业环境监督员建立的意义

企业环境监督员制度有利于增强企业社会环境责任意识、规范企业环境管理、改善企业环境行为，通过企业守法与环境执法相结合、企业自律与外部监督相结合的方式，在企业内部建立企业环境管理组织机构，制定并完善企业内部各项环境管理与监督制度，督促企业环境管理与监督人员履行职责，促进企业主动守法[4]。中国从2003年开始企业环境监督制度的试点工作。在试点工作的基础上，环保部于2008年制定《企业环境监督员制度建设指南（暂行）》（以下简称《指南》），巩固试点成果。根据《指南》，设置环境监督员的“特定企业”是指具有一定生产规模或特定行业的生产企业，其划分依据主要是污染物的排放总量或特定污染物种类，如有毒有害物质。

（二）中国企业环境监督员试点工作的成效及问题

企业环境监督员试点以来取得了诸多成果：一是完善了企业内部环境机构，诸多企业按照试点要求设立了企业环境管理总监和具有环境污染控制技术性、专门性知识与技能的企业环境监督；二是强化了企业内部环境管理制度建设，如企业环境规划、企业内部环境标准制定、奖惩制度等；三是健全了环保部门的沟通与协调机制；四是推进了污染减排工作的进行[6]。当然，企业环境监督员制度试点也存在实施企业环境监督员制度法律依据不足、独立性和有效性难以保证和业务水平还有待提高等问题。

（三）建立中国企业环境监督员制度的路径

1.组织架构方面。企业环境监督员的组织架构分为企业环境管理总负责人和企业环境监督员两级管理。企业环境管理总负责人指在企业内全面负责环境管理工作，对企业环境监督员进行指导、监督，承担企业环境行为法律责任的企业厂长或负责环境管理的副厂长，或者其他同等级别，并取得环境保护部颁发的培训合格证书的企业主要负责人。企业环境监督员是在企业环境管理总负责人的领导下，具体负责企业的污染防治、监督、检查等环境管理工作，承担其工作范围内的法律责任，并取得环境保护部颁发的培训合格证书的企业环境管理人员。

2.管理人员素质方面。对企业环境管理与监督人员具备知识的要求分为掌握、熟悉、了解三个层次。掌握即要求能在实际工作中灵活运用，熟悉即要求能够理解并简单应用，了解即要求具有企业环境管理相关的广泛知识。

3.机制建设方面。建立企业环境管理与监督人员登记备案制度和报告制度。填写登记申请表，由县级以上环保部门环境监察机构对符合条件申请人，根据级别和专业分别登记，登记类别分为：企业环境管理总负责人和企业环境监督员。获得培训合格证书者须在3个月内办理登记。企业环境管理与监督人员实行报告制度，加强与环保部门沟通。每季度向市级以上环保部门环境监察机构报告有关情况。

4.制度建设方面。建立健全企业环境管理台帐与资料，完善企业内部环境管理制度，包括企业环境规划与计划；企业污染减排计划；企业环境综合管理制度（企业各部门环境职责分工、环境报告制度、环境监测制度、尾矿库或渣场环境管理制度、危险废物环境管理制度、环境宣传教育和培训制度等）；企业环境保护设施设备运行管理制度（企业环境保护设施设备操作规程、交接班制度、台账制度、环境保护设施设备维护保养管理制度等）。

参考文献：

[1] 周生贤.紧紧围绕主题主线新要求 努力开创环保工作新局面——周生贤部长在2011年全国环境保护工作会议上的讲话[EB/OL].

中华人民共和国环保部，http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201101/t20110120_200070.htm，2012-10-21.

[2] 卢代富.企业社会责任的经济学与法学分析[M].北京：法律出版社，2002：97.

[3] 黄锡生，宋海鸥.企业环境责任的立法完善[J].重庆建筑大学学报，2005，（3）：121.

[4] 宋海鸥，胡天蓉，郜峰.试论促进企业环境守法的制度建构[J].中国环境管理干部学院学报，2011，（3）：10-12.

[5] 石友蓉.企业承担社会责任成本与可持续发展战略[J].武汉大学学报：社会科学版，2004，（5）：550.

[6] 整体推进，进展明显：企业环境监督员制度试点开展情况总结[J].环境教育，2008，（10）：61-62.

[责任编辑 陈凤雪]