中国收入分配改革刻不容缓

卢迈

改革开放以来，中国取得了举世瞩目的经济增长成就，也经历了收入差距的显著扩大。1978年，中国居民收入基尼系数不超过0.3，到1993年突破了0.4，并于2007年达到0.48。收入分配差距过大，已经成为中国居民过度储蓄和消费不足的重要原因。

鉴于收入分配问题对当前我国经济和社会发展的极端重要性，中国发展研究基金会于2011年启动了一项政策评估研究课题。2012年，该课题的研究报告《转折期的中国收入分配》在北京发布。

收入分配改革进入深水期

收入分配问题关系到每一个中国老百姓的切身利益。蛋糕分的好坏不但关乎社会安定，且对中国经济发展产生深远影响。

新世纪以来，我国收入分配差距仍在继续拉大，但扩大的势头在逐渐趋缓。收入分配进入一个转折期，但是目前的差距仍处于高位。

在中国收入分配差距中，城乡差距和地区差距已经占据支配性地位，城乡差距的影响尤其突出。2007年城乡差距对总体收入差距的贡献约占50%左右。近年来，一个可喜的变化是，城乡和地区差距都有不同程度的缩小，为收入分配的改善带来了一线曙光。

我国居民总体收入基尼系数从2001年的0.45左右上升至2007年的0.48。2007年以后尚没有最新的有代表性的全国收入调查数据，课题组综合分析认为，最近三四年全国收入分配差距可能略有上升，处于一个相对稳定且高水平的状态。但是，“灰色收入”问题还在相当程度上存在，腐败带来的部分人群的巨额“黑色收入”更是不容忽视，这些因素都给总体收入差距的变化带来新的不确定型。

合理的差距可以体现不同人的价值，起到激励的作用。但是，过大的收入差距却会带来许多社会问题，把收入差距调节在一个合理区间市政府的职责所在。对此，从20世纪90年代末开始，特别是2003年以后，中国政府采取了一系列的政策，起到了一定的抑制收入差距扩大的效果。

这些政策旨在使发展更加平衡、协调和可持续，并促进发展成果的更广泛和公平地共享。这些政策包括西部大开发、东北老工业基地振兴和中部崛起这三大均衡性区域发展战略；社会主义新农村建设；农村扶贫战略；社会保障体系建设；户籍制度和劳动力市场改革、农产品价格开放、农村土地流转政策改革、取消农业税和所得税改革、财政转移支付政策、教育普及在内的政策，在很大程度上是对过去城乡二元体制等非均等化制度和政策的纠偏。

随着我国进入城镇化中期以及刘易斯拐点的到来，加上一系列有利于公平分配的政策的推动，我国的收入分配变化可能已经迎来了一个转折期。导致当前收入分配差距扩大缓解的因素中，既有农产品价格上涨、经济刺激政策带来农民工就业扩张和工资上升等临时性因素，更有劳动力供求态势转带来劳动者工资上升、人口流动和城市化程度不断提高等长期性因素，后者为收入分配状况的改善提供了有力的基础性条件。未来几年里，收入分配差距的扩大可能进一步趋缓甚至出现短暂的下降。

转折期的到来，并不意味着中国收入分配差距到了库兹涅茨拐点并步入逐渐下降的通道，而是指抑制收入差距扩大的有利因素和不利因素并存，有利因素在逐渐加强，不利因素在逐渐削弱，但收入差距可能在一段时期内继续保持在高位。

未来收入分配制度改革的建议

虽然我国的收入分配已进入转折期，但这个转折期的长短取决于政府改革的力度有多大。

根据对国内政策的评估以及国际的相关经验，我们对下一步中国收入分配体制的改革提出了九条建议：

第一， 收入分配制度改革要高度重视初次分配。居民收入来源中初次分配占主要地位，初次分配的不平等对总体不平等具有支配性作用，应是政策的着力点。但是，强调初次分配改革的重要性，是需要政府打破阻碍市场有效运行的各种体制和政策障碍，推动市场的整合，而不是直接干预市场运行甚至管制要素、商品和劳务的价格。针对不同收入人群，政策上应各有侧重：对于低收入群体，重点在“多予”，使再分配政策发挥更重要作用；对于中等收入群体，重点在“少取”，提高中等收入家庭的劳动收入和经营性收入比重；对于高收入群体，应发挥税收的再调节作用。

第二， 深化国有企业和垄断行业的改革。在金融、铁路、民航、矿产资源、电力和能源等垄断性行业，进一步放宽对民营企业的准入限制，促进市场竞争。对于因经济战略需要保持国有企业垄断地位的行业，要提高该领域国有企业分红的比例，用以支持普惠性社会福利体系的建设和其他公共服务领域的投入，使国有企业的收益更大程度的惠及全民。

第三， 进一步推进户籍制度改革，促进城市化发展和劳动力市场的整合。大幅度降低特大城市和大城市的户籍门槛，优先并分步骤解决已经进城的具有稳定就业和缴纳社会保险人员的落户问题。加快推进新进城农民工及其家庭与原有城市户籍居民的基本公共服务和福利安排均等化，实施更加积极的劳动力市场政策，促进劳动力的自由流动，减少劳动力市场的分割。

第四， 完善城乡土地征收补偿制度。对于城镇地区和农村的土地征用，要使土地增值收益公平分配，使失地居民生活和就业有长期保障，探索建立“规则公正透明、参照标准科学、收益补偿动态化”的按因素补偿机制。但对于补偿制度的具体形式，不同地区可以根据自身的情况有所差异。

第五， 深化流通体制改革，为农民增收创造空间。积极推进流通领域的税费改革，大幅度取消流通环节的收费项目和罚没条款。对少数数额巨大、来源稳定、公共性明显的收费项目，应使之转化为税收。大力发展物流业，降低农产品在流通环节的成本，为农产品价格的调整以及农民的增收预留空间。

第六， 实施人力资本发展战略。继续推进高等教育体制改革，创新高等教育投融资模式和办学模式，扩大高校在人才培养和科学研究的自主权。

第七， 优化中央—地方的财政转移支付制度。制定基本公共服务的明确范围和标准，明确中央和地方各级政府的公共服务责任划分。按照基本公共服务均等化的要求，根据具体转移支付项目的性质，对现行一般性转移支付和专项转移支付进行重新划分和界定，使各级政府基本公共服务的提供责任和财政能力相匹配和协调。在专项转移支付中，要加大对经济欠发达地区、贫困和弱势人群的转移支付力度。

第八， 结构性减税与增税并举，降低经济总体税负。积极落实对中小企业的结构性减税，全面推行增值税和营业税改革。扩大房地产税的试点，更多利用市场手段对房地产市场进行调控，抑制城镇财产性收入差距的过快上升。在保证总体税负有所下降的前提下，适时开征环境税，并提高与能源、矿产资源以及水资源利用相关的税收标准。

第九， 从预算管理体制改革入手，加强反腐败的制度建设和力度。加快推进中央和地方政府部门的预算公开制度，扩大预算公开的范围和内容，提高预算透明度。