我国教育财政投入目标的制度缺失与对策研究

张茂林

摘要我国教育财政投入的4%目标一再落空，根本原因在于制度缺失，主要表现在教育财政投入的制度设计、制度执行和执行监督缺失，确保教育财政投入需要从这三个方面进行有效的制度安排。

关键词教育财政投入目标制度缺失制度安排

中图分类号：G526文献标识码：A

2011年6月29日发布的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》，目的在于落实2010年新纲要提出的我国教育财政投入的4%目标。温总理在2012年3月5日政府工作报告中再次强调，2012年中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。其实，早在1993年我国政府就提出了该目标，此后也多次强调，为什么4%目标一再落空呢？

1对我国教育财政投入目标的回顾与分析

对我国教育财政投入4%目标的产生和推延进行回顾和总结，可以为落实教育财政投入提供有益的借鉴。

（1）教育财政投入4%目标的确定。1978年，我国财政性教育经费占GDP的比例为2.60%，1987年为2.90%，①1988年，为了研究制定20世纪末我国教育改革和发展纲要，原国家教委成立了教育工作研讨小组，下设了“教育经费研讨小组”。该小组参照国际通用标准和惯例，考虑到世界发展中国家财政性教育经费占国民生产总值（GNP）②的比例在20世纪80年代中期平均已达到4%的状况，以及当时我国财政性教育经费已接近3%的实际，向党中央、国务院提出了“我国财政预算内教育拨款在国民生产总值内应有一个比例，这个比例在90年代中期或到2000年应达到发展中国家4%的水平”的建议。1992年，在国务院两次常务会议、中央政治局常委会议和全体会议上，都先后讨论并批准这一目标。1993年，正式印发的《中国教育改革和发展纲要》将其表述为“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”。

（2）教育财政投入4%目标的推延。自1993年《中国教育改革和发展纲要》提出到2000年要达到教育财政投入的4%目标以来，此后的许多法律和政策也多次强调这一目标。如1995年颁布的《中华人民共和国教育法》和1999年发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》都不同程度地强调了4%目标。然而，到2000年，我国财政性教育经费占GDP的比例仅为2.87%，不仅没有达到4%，反而低于1990年以前多个年份的水平，而且从1991年到2000年10年中，没有哪一年超过1990年的水平，1995年降到历史最低点。2001年，政府又将实现4%目标的时间推延到2005年。遗憾的是，2002-2005年，国家财政性教育经费占GDP的比例分别为3.41%、3.28%、2.79%、2.82%，不但没有逐年提高反而每况愈下。③此后又多次强调，可至今还没有实现4%目标。为了便于比较，现将1993年前后10年我国财政性教育经费占GDP的比例统计如表１。

从表1可以看出，1993年《中国教育改革和发展纲要》确定的4%目标实际上成为一纸空文。后来多次强调也没有实现，到底是什么原因呢？

2实施我国教育财政投入目标的制度缺失

我国教育财政投入的4%目标太高吗？国际21世纪教育委员会认为“大体上说，在国民生产总值用于教育的比例尚未达到6%的国家，教育经费无论如何不应低于这个百分比。”④可见，4%目标一再落空，并非目标太高无法实现。分析发现，原因是多方面的，但根本原因在于我国教育财政投入的制度缺失。

（1）教育财政投入的制度设计缺失。我国教育财政投入的制度设计缺失，不是指我国教育财政投入没有制度，而是指缺乏有效的具体制度安排。一是没有专门的教育投入法。教育投入法的缺失使我国教育财政投入没有系统健全的法律保障，是我国教育财政投入4%目标一再落空的重要原因。二是已有的法律缺乏强制性。我国已有的法律对教育财政投入的表述零散、抽象，缺乏必要的强制性。例如，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第55条第明确规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”像这种条款虽然对教育财政投入起到纲领性和宣示性作用，但如果没有详细的实施细则和明确的法律问责条款，很难起到实质作用。三是转移支付制度不够健全。我国教育财政投入本来就偏低，加上投入不均等、条件不均衡等因素，使我国不同地区学生在分享公共教育资源上有很大差距。⑤

（2）教育财政投入的制度执行缺失。制度再多再好，如果不执行还是等于零。可见，制度执行很关键。各级党委和政府一再强调4%目标，也出台了一些实施意见，例如：《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（国发［1994］39号）规定：“《纲要》提出，到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到4%，国务院有关部门要制定相应的政策措施和实施步骤，认真加以落实。关于各级财政支出中教育经费所占的比例，财政部要会同国家教委，根据财税体制改革后财政计算口径的变化，尽快提出中央财政和省财政中教育经费应占的比例，切实保证教育拨款实际上有较大幅度的增长。”可见，有关部门执行不力是4%目标一再落空的重要原因。新纲要再次确立了2012年达到4%目标，能否实现还要看有关部门执行措施是否得力。多年来，有关部门之所以执行不力，主要是教育财政投入在某些领导心中是“软指标”，在政绩考核中无关紧要，执行不力也没有处罚，没有那位主管领导和直接责任人因执行4%目标不得力而受到处分，从而4%目标一再落空也不足为奇。

（3）教育财政投入的执行监督缺失。我国教育财政投入的4%目标一再落空，除了制度设计和制度执行缺失外，制度的执行监督缺失也是一个重要原因。教育财政投入的制度执行监督缺失主要表现为：一是人大制度监督缺失。一年一度的财政预算都是需要经过人大审批的，政府确定了教育财政投入的4%目标，就是政府对人民的承诺，人大对教育财政投入的4%目标进行监督是其基本职责，《中华人民共和国教育法》第16条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督。”这是人大对教育财政投入的监督依据。况且，教育财政投入的4%目标也是人大参与制定的目标，各级人大应当把实现4%的目标作为政府履行职责的监督标准，加强对各级政府财政性教育投入的绩效评估和监督问责力度。否则，人大应当负有监督不力的责任。二是党群制度监督缺失。除了人大可以依法监督教育财政投入外，执政党及各民主党派、大众媒介及人民群众也可以进行监督，而与此相关的制度监督缺失使得一些监督无关痛痒，软弱无力。三是政府内部监督缺失。各级政府财政部门对实施教育财政投入的4%目标负有首要责任，上级财政部门和同级政府及其监察部门、审计部门对财政部门是否履行职责应负有监督责任。

3实现我国财政教育投入目标的基本对策

实现我国教育财政投入目标的基本对策，短期而言，需要政府行政命令落实，长期而言，建立长效投入机制是必然要求，这就需要进行有效的制度安排：

（1）完善教育财政投入的制度设计。只在法律和政策层面设计纲领性和宣示性制度，不设计具体实施制度，很难实现教育财政投入的预期目标。完善教育财政投入的制度设计至少需要：一是提高认识。教育总体上属于公共产品，教育财政投入达到一定标准是强制的义务要求，如同世界各国都立法强制实行义务教育一样，通过法律的强制和规范，是落实教育财政投入目标的必由之路。二是研究立法。制定一部教育投入法并非易事，教育部要成立课题组进行专题研究，借鉴发达国家经验，尽快拿出草案，上报国务院审查，提交全国人大审议，促使教育投入法早日出台。教育投入法应主要包括总则、教育财政投入的来源、分配和使用、管理和审计、执法和监督、法律责任等内容，⑥应重点设计教育财政投入的强制制度。以教育投入法为基础，各级政府及其财政、教育等有关部门应尽快出台具体实施政策，特别要加强对教育财政投入的考核制度和问责制度设计。三是完善体系。完善教育财政投入的制度体系，除了专门的教育投入法外，还需要对教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法等法律法规进行修订，强化法律责任条款，确保教育财政投入成为“硬指标”。四是考虑国情。把实施的强制性、规范性和灵活性、可行性结合起来，总体规划、分步实施，例如对4%目标可以鼓励东部地区提前达标，完善教育财政转移支付制度，加大转移支付力度，确保西部地区按时达标。

（2）强制执行教育财政的投入制度。我国教育财政投入4%目标离国际认同的6%标准相差甚远，而且一再落空，不仅严重影响了我国教育的发展，而且损害了我国的国际声誉和政府形象。强制执行教育财政的投入制度，既是教育发展的要求，也是维护我国的国际声誉和政府形象的需要。第一，强制执行教育财政投入的4%目标。从短期看，实现4%目标关键在于建立教育投入责任制，明确中央和地方政府的投入责任。为了确保2012年4%目标在全国实现，在教育投入责任制中，实行首长负责制和责任追究制，如某省2012年没有达到4%目标，责令其省长、财政厅长及教育厅长皆引咎辞职。强制执行这一制度，2012年4%目标一定能实现。第二，实行教育财政投入一票否决制度。从长期看，要把教育财政投入纳入政府及其有关部门和干部政绩考核的重要内容，实行一票否决制，对落实不力的严厉问责，对当年没有达标的，领导人和直接责任人三年内不得提拔重用。第三，实行教育财政投入缺口补齐制度。凡是当年教育财政投入没有达标的，同级人大机关和上级政府应当责令有关单位和领导事后追加投入，在今后财政预算中补齐缺口，没有及时补齐的，对相关责任人依法给予党纪和政纪处分。（下转第14页）（上接第7页）

（3）加强教育财政投入的执行监督。加强对教育财政投入制度的执行监督，主要包括以下三个方面。一是明确教育财政投入监督主体与监督内容。监督主体主要包括各级人大与司法机关、执政党及各民主党派、大众媒介及人民群众、行政机关有关部门。监督内容应当包括对教育财政投入的制度设计监督、教育财政投入的制度执行监督和对教育财政投入监督者的再监督。具体而言，各监督主体的监督内容有所侧重而不同。重点应当强化人大监督，各级人大机关要充分利用一年一度的人大代表会议，加强对教育财政投入的监督，各级司法机关的监督主要是通过审理有关教育财政行政诉讼案件对行政机关履行职责进行监督；执政党应当在教育财政投入监督中发挥重要作用，特别要充分发挥纪律检查委员会的监督作用；各民主党派也应通过各种渠道依法行使教育财政投入监督权；充分发挥大众媒介和人民群众对教育财政投入的监督作用；健全行政机关内部监督机制，明确上级财政机关对下级财政机关的监督责任，发挥审计部门和监察部门的监督职能，强化内部监督作用。二是加强对领导干部和重点岗位的监督。各级政府以及财政部门和教育部门的首长与直接责任人，应当成为教育财政投入的监督重点，同级人大机关及有关部门要加强对这些领导干部和重点岗位的进行监督，以确保实现教育财政投入目标。三是加强对主要监督者的监督。对监督不力者，也要追究相应的监督责任。

注释

①沈百福.改革开放以来我国财政教育投入研究[J].复旦教育论坛，2008（5）：50-55.

②国内生产总值（GDP）和国民生产总值（GNP）是两个不同的概念。由于统计范围的差异，根据GDP和GNP计算的占比不同，虽然占比数字差异不大，但易模糊人们认识，建议今后一直使用GDP，不用GNP。

③周洪宇.关于财政性教育经费支出应尽早达到GDP的4%的建议（EB∕OL），访问时间，2010年8月9日.访问路径：http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4c65f3be010007r6.html#comment.

④国际21世纪教育委员会.教育——财富蕴藏其中[M].联合国教科文组织总部中文科译.北京：教育科学出版社，1996：161.

⑤包桂荣.教育财政转移支付制度的国际比较——以日本、美国为例[J].内蒙古财经学院学报，2010（2）：81-85.

⑥刘建发.教育财政投入的法制保障研究[M].比较：经济管理出版社，2006：189-202.