建立健全防治“小金库”工作长效机制探析

夏红文

改革开放以来，全国先后开展了三次“小金库”专项治理工作，但由于一些地方、部门和单位法制观念淡薄、管理不到位，私设“小金库”现象时有发生，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产流失，而且违背了科学发展观要求，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，影响了经济平稳较快发展，甚至诱发和滋生腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气。因此，应充分认识“小金库”治理的必要性和现实意义，分析“小金库”存在形式、形成原因及其危害，采取切实有效措施，建立健全防治“小金库”工作长效机制，从源头上根治“小金库”。

一、“小金库”概念及表现形式

（一）概念

“小金库”是民间俗语，是国家政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”，1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。在借鉴以往“小金库”定义，充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见的基础上，经反复研究与讨论，将“小金库”定义为：违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

（二）表现形式

按照《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，“小金库”主要有七种表现形式，分别是：一是违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；二是用资产处置、出租收入设立“小金库”；三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；四是经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；五是虚列支出转出资金设立“小金库”；六是以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；七是上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

（三）资金来源

“小金库”资金来源主要包括：一是财政拨款；二是政府性基金收入；三是专项收入；四是行政事业性收费收入；五是罚没收入；六是国有资本经营收入；七是国有资源（资产）有偿使用收入；八是资产处置收入；九是资产出租收入；十是经营收入；十一是利息收入；十二是捐赠收入；十三是附属单位上缴收入等。

二、“小金库”形成原因及其危害

（一）形成根源

1.单位领导思想认识不足。一些单位领导对财经法规制度不熟悉不了解，法制观念淡薄，对私设“小金库”危害性认识不足，认为“账外账”也是账，变通为单位职工搞福利。

2.部门和个人利益驱动。从当前查处的“小金库”资金去向分析来看，大部分用于本单位职工奖金福利、请客送礼费用支出等。近年来，财政部门加大对预算资金监管力度，对机关、事业单位职工各种津补贴列支进行明确规定，对招待费列支指标限制，使一些部门单位感觉手脚被捆死，便通过设立“小金库”处理不合规费用。

3.财会部门各级人员落实制度不严。部分单位财会人员原则性不强，明知私设“小金库”严重违反财经纪律，仍然不按制度办事，助长“小金库”滋生。

4.查处力度不强。有关部门的监察审计不深入、不到位，处罚办法刚性差、弹性大，大多是对“小金库”一收了之，一罚了之，或根本不没收不处罚。没有追根溯源，没有对直接责任人给予相应的党纪政纪处分。国家及各级财政审计部门曾组织过多次清查活，虽有收效，但远没有达到令行禁止的地步，有的地方则出现屡禁不止的现象。

（二）危害

1.扰乱国民经济正常秩序。“小金库”逃避国家宏观经济调控和监督，为其扩大对各种资金管理使用的权力范围提供了方便，各种会计、统计信息失真、各种消费开支不反映、大量的资金脱离基本账户、公款私存、人为虚增储蓄数额、个人灰色收人增加，造成国家宏观经济调控决策不准、政策失效或不能发挥应有的效能。

2.诱发职务犯罪，助长腐败现象蔓延。“小金库”收支不公开，不设账目或账目混乱，个别领导将其视为已有，随意支配，任意挥霍，也为一些犯罪分子贪污、贿赂、挪用公款等提供了方便。

3.造成国有资产流失。有的单位“小金库”账外经营，使大量国有资产不在账上反映；有的单位“小金库”隐瞒收入、虚列成本，偷逃国家大量的流转税、所得税等税款；有的单位则直接将国家及地方预算收入截人“小金库”，使国家财政蒙受重大损失，国有资产流失。

三、“小金库”治理情况

我国大范围的“小金库”治理主要有三次：第一次是在1989年。针对“小金库”蔓延，消费基金增长过猛，奢侈浪费严重的问题，国务院下发《关于清理检查“小金库”的通知》，决定结合税收财务物价大检查对“小金库”进行一次全面清理和检查。第二次是在1995年。党中央、国务院针对“小金库”屡禁不止、严重败坏党风和社会风气的问题，以国办发[1995129号文件，批转了财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》，在全国范围开展了大规模的“小金库”专项清查，对21万多户企业和单位进行了重点检查，共查出违纪金额柏多亿元，对1万多个单位和企业进行了经济处罚，对130名有关责任人给予了党纪政纪处分或移交司法机关处理。第三次是在2008年。按照第十七届中央纪委二次全会精神和国务院第一次廉政工作会议精神，对“小金库”问题开展了全国性的治理。从各省自查的情况看，情况并不乐观。在查处中还发现，与过去相比，“小金库”问题出现了许多新的变化和特点。

四、“小金库”现状及新动向

近年来。国家加大了对私设“小金库”的清查力度。然而重重禁令，依然未能阻止小金库的扩张蔓延：上至国家机关，下至地方政府，“小金库”司空见惯。国家审计署的相关数据显示。从1998年到2006年上半年的8年半间，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）资金1406亿元。仅2006年上半年，全国审计机关就查出违规小金库资金130亿元。而在审计机关的审计范围内，所有国家机关和国有企事业单位每年“小金库”的数额可能高达827亿元。

（一）数额逐年攀升

从这些年查处的情况看，尽管每年对“小金库”都有各种检查，但“小金库”的数量不仅没有明显减少，而且出现上升趋势。从国家审计署披露的资料看，查处“小金库”数额呈逐年上升趋势。2005年查处312亿元，是1998年的3倍。

（二）手段更加隐蔽

近年来，少数单位开始采取从收入不入账逐步转向虚列支出套取现金等更隐蔽方法私设小金库，虚开正规发票，虚列支出、套取现金，为防止被查处，个别单位甚至定期或不定期将“小金库”账目秘密销毁，手法十分隐蔽，调查取证难度加大，如无知情人举报并与往来单位核对账目，相当难发现，即使有少数虚假发票被发现，也不易暴露“小金库”的整体情况。

（三）用途日益多样化

不仅用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”，而且相当一部分用于满足个别人的利益，进行送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。据某省检察机关抽样调查，63%的贪污案件涉及“小金库”，贿赂案件中42%的行贿款项来自“小金库”。

五、必须充分认识“小金库”治理的重大意义和必要性

在当前受国际金融危机影响，国内经济下行压力加大情况下，开展“小金库”专项治理工作，对营造公平竞争经济环境，合理配置社会资源，促进经济平稳较快发展，具有重要现实意义。2009年，中办、国办《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》、四部委《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》出台后，各级人民银行高度重视“小金库”专项治理工作，济南分行专门召开电视电话会议进行部署，李亚新副行长对开展“小金库”专项治理工作提出具体工作意见。其必要性主要表现在：一是开展“小金库”专项治理工作是全面贯彻党的十七大精神，贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制的必然要求；二是开展“小金库”专项治理工作是按照“标本兼治、重在治本”原则，从源头上预防和治理腐败，加强党风廉政建设的必然要求；三是开展“小金库”专项治理工作是强化财务预算管理，深化收入分配制度改革，进一步提升央行履职能力的必然要求。

六、“小金库”治理长效机制建议

治理“小金库”问题不是几次专项行动可以解决的，必须建设根治“小金库”长效机制，重点从源头上治理“小金库”。

（一）加强思想教育

通过党性、党风、党纪教育，帮助广大党员干部坚定理想信念，树立正确的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观、荣辱观，正确对待权力、地位、名誉和利益，明辨是非，不断增强拒腐防变能力，自觉抵御拜金主义、享乐主义等腐朽思想和生活方式的侵蚀。同时，加强对财务人员教育培训，搞好财会人员的职业道德建设，努力做到“诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假账”，充分认识到“小金库”的严重危害性。

（二）深化财政预算体制改革

一是要解决预算内和预算外两本账的问题，一个单位只能有一本账。二是要深化“收支两条线”改革。第三，无论是哪个政府机关，不管是法院、公安、工商、税务还是别的机关，都不能在本部门、本系统内制定行政性收费和集体或个人的工作考核挂钩的绩效考评政策。作为一级政府，更不能制定这样直接诱发滥用权力、部门创收的政策。最后，所有收费政策必须经过一定的民主决策程序，且要制定成正式的政策，通过网站或其他便利的方式预先告知交费人。所有收费都必须直接交纳到规定的部门，而不能由具体执行机构或人员来直接收取。

（三）严查严处

切实加强查处力度，开展定期或不定期的检查清理，对有令不行，有禁不止，私设“小金库”的行为要严肃处理，严格责任追究，要与单位主要领导的评先、评优、评模及经济责任制考核挂钩，实行一票否决制，对造成较大损失或较大影响的要严格按党纪政纪对有关责任人作出相应的处理，情节恶劣，触犯国家法律的要及时移交司法机关处理，真正起至查处一件，教育一批的警示教育作用，只有这样，才能从根本上刹住私设“小金库”的歪风。

（四）推动职务消费制度改革，推行阳光财务，实行群众监督

各级党政机关对合理的职务消费要独立负担，不能向下摊派，要从权力监督上探索出能有效监督自上而下摊派行为的体制和机制。在各级政府内部，都要推行职务消费公开，定期把单位的所有收支公布于阳光之下，接受职工监督。只有这样，在审计部门审计单位的时候，通过广泛与单位职工的接触，充分了解被查单位的经营范围、收支情况、全面掌握调查对象的经济活动，从而掌握违纪线索。同时，发动单位全体职工进行举报，对查处属实者给予举报人重奖。