浅析行政执法实践中的问题与对策

王军

【摘要】目前我国的行政执法与过去相比已经有了非常大的进步，但不可否认的是我国目前的行政执法仍然存在不能适应客观变化的问题，因此，应转变传统行政管理理念，建设服务型政府；弥补立法真空地带，完善行政立法；健全行政执法问责制度，改善行政体制；加强执法监督建设，防止权力滥用。

【关键词】社会主义法治理念 依法行政 行政执法

自20世纪80年代起，行政执法在公共行政领域普遍开展，“管理就是服务、管理就是执法”的说法也越来越流行，随着近几十年我国行政法制的建设，政府管理的法律途径已经成为现实，行政执法已成为政府管理最具生命力的表现形式之一。

狭义的行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。本文所提及的行政执法即是狭义的行政执法。行政执法是依法行政的基本环节，在整个法治行政建设中有着非常重要的地位。行政执法合法有效的运行，不仅可以提高行政管理的效率、保障公民的合法权益、维护法治社会的建设，更对推进依法行政进程、推动法治政府建设起到了非常重要的作用。行政执法的过程是国家公权力与公民权利的直接“碰撞”，它要求国家行政机关及其工作人员必须依照法律、法规的规定，公正、合理地行使行政权力、管理社会公共事务，用法律法规规范行政权力的行使。

我国行政执法实践的现状与问题

与许多欧美发达国家走社会演进型的法治化道路不同，受传统文化、经济和社会发展水平等诸多因素的影响和制约，我国实现依法行政基本采用的是“政府推进型”模式，这使得我国行政执法的整体状况可以概括为五个并存：成绩与问题并存，有条件与困难并存，紧迫性与长期性并存，动力和阻力并存，将法治作为价值目标与将法治作为实用工具并存。值得肯定的是我国的行政执法水平有了非常大的提高，但不可否认，目前我国行政执法的状况总体上还不容乐观，仍然存在一定的问题，具体表现在以下几个方面：

行政执法依据不健全。目前，我国行政执法的某些依据确实存在着一定的缺陷，这些缺陷具体表现在：第一，行政执法依据存在一定的滞后性，执法体系中尚存在一定的“真空领域”，这些体系中的空白领域极易导致行政执法“无法可依”；第二，行政执法依据缺乏实际操作性。目前我国行政执法的相关法律法规对法律责任的规定过于笼统，法律条文对法律责任无法准确认定，对于实际的行政执法活动指导作用不大、可操作性不强。第三，行政执法依据相互间存在法条竞合，甚至出现法条间的冲突，使执法机关及其人员在行政执法活动中不能确定执行依据，从而影响执法活动后果，阻碍公正处理。第四，重实体不重程序。在行政执法过程中对执法程序的重视程度远远不够，在“重实体轻程序”的观念影响下，执法程序并未在我国的行政执法领域中得到重视，这也就使得在行政执法过程中程序违法等现象屡禁不止。

行政执法体制不完善。我国现行的行政执法体制虽然已经有了很大的进步，但仍然存在行政执法权分散，行政执法机构的设置繁复冗杂等问题。目前，我国很多行政单位都享有行政执法权，且平行的各执法机关间欠缺一定的沟通、协调，难免导致行政执法职责不清，以至于出现了“政出多门”、“交叉执法”等现象，不仅导致执法扰民，更易滋生腐败。与此同时，从纵向职权划分上，由于我国的行政执法机关隶属关系划分不清，在处理同一事项时经常出现行政管理系统内的多级行政机关对本事项都享有执法权，极易出现执法混乱的问题。这些由于行政执法体制不完善带来的各种执法不力的问题严重损害了执法机关的执法权威与效能，阻碍行政执法的正常进行。

行政执法监督机制不健全。目前，我国对于行政执法的监督主要有人大监督、司法监督、行政内部监督等。监督制度的不健全使得人大的执法监督职能根本不能落到实处；同时，一些地方法院在多方面受制于地方，在行使司法监督权时多受掣肘，使本该公正的审判活动也有了地方保护主义的色彩，弱化了司法监督的作用；除独立的行政监督组织外，实际执法中对于某些具体行政执法行为通常都是由各行政执法系统内部负责监督，这种内部监督导致执法权与监督权没能做到完全分离，这就很难达到设立监督机制的初衷。所以说，虽然我国现行的监督部门众多，但由于各行政机关主要掌握着人、财、物等行政大权，监督机关常受制于行政机关，缺乏一定的独立性，这严重影响监督权的有效发挥。

完善行政执法的建议

行政执法是依法行政的有效环节之一，依法行政的内容就是对行政执法的要求，依法行政是指行政机关要依据相关法律、法规取得、行使行政权力，即“有法可依”地取得权力，并对行政行为产生的后果承担相应的责任。依法行政主要包括行政主体合法、行政权的取得合法以及行政权的行使合法。行政主体合法是指行政主体要具备相应的资格和条件，而且必须要依据相关的法律设立；行政权的取得合法以及行政权的行使合法应包括：行政权必须基于法律而产生，即行政权的取得必须“有法可依”，行政权的行使必须符合法律法规的规定。行使行政权必须承担相应的责任，权责统一。

转变传统行政管理理念，建设服务型政府。政府转变管理职能、规范政府行为、调整管理方式的首要条件就是转换行政执法管理观念。当前，我国一些行政执法人员的价值观念仍然存在一定偏差，“官本位”、“权力本位”意识和特权思想根深蒂固，颠倒公民与官员的主仆关系，在执法过程中不能做到文明执法、作风霸道，有时甚至还存在执法程序不合法的现象，所以我们就要通过深入细致的思想教育、积极宣传法制教育，制定具有一定操作性的强制性措施，加大对行政执法队伍的监督检查，切实转变和彻底消除行政执法机关及其执法人员的“官本位”和特权意识， 使他们牢固树立执政为民、公正执法和行政执法即服务于民的观念。

建设服务型政府是指彻底消除“官本位”、“权力本位”思想，在“公民本位”、“社会本位”理念及后现代理论指导下，以社会民主为框架，通过法定程序，民主、公开组建的，以为人民服务、有效促进公共利益最大化为宗旨，建设为社会提供优质、高效、便捷的公共服务的政府。建设服务型政府，从行政管理活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归；从强调行政管理的直接维护政治统治的工具作用到强调对经济、文化、社会公共事务管理以及提供公共服务的服务作用；从强调公共行政活动对上级领导负责到强调对普通社会大众负责，建立发展社会公共责任机制。将“服务”作为一种精神注入政府职能定位和政府行政管理之中，使政府由管理者转变为服务者。

弥补立法真空地带，完善行政立法。加强行政立法，提高立法质量，补正现有法律存在的缺陷，增强法律法规的严谨性、规范性，弥补行政法领域的“真空”地带，健全与市场经济相适应的行政法律体系。目前，我国尚没有一部较为完整系统的行政程序法，关于行政程序的规定分散在行政实体法及其他法规中，要想完善行政立法就应努力把分散的有关程序方面的法律法规统一梳理出来，建立一套系统、独立的行政程序法，使行政执法从实体到程序都做到有法可依。在健全行政法律体系时还应注重行政立法的科学性，使立法做到注重实际操作性，促进行政立法与行政执法的相互协调、有机统一。

健全行政执法问责制度，改善行政体制。纵观以往的行政执法和执法监督工作，可以发现我国行政执法监督过程中常会出现的问题大多集中在执法行为偏误的损害后果难被追究责任、监督检查结果无人后续负责处理以及就监督者自身的违法失职行为缺乏监督等。因此，建立一套系统可行的行政执法问责制度是实现有效行政执法的重要举措，可以督促行政执法机关及人员在执法过程中严格、公正地执法。

建立健全行政执法问责制度首先要实施行政执法责任制，依据行政机关的法定职责，明确岗位责任和执法权限，统一执法标准，严格执法程序，制定监督检查的考核办法；其次，实施执法违法追究制度，对存在执法违法的机关和人员，在核实后根据其执法违法的情节、性质，依法追究相应的行政责任、经济责任甚至刑事责任，以此促进执法机关和执法人员正确行使权力，从而做到有效地防止权力滥用；最后，实施领导负责制，各级行政机关的领导要对本单位行政执法情况全面掌握、全部负责，防止领导对行政执法过程中违法违规行为包庇、推诿等。

加强执法监督建设，防止权力滥用。对行政权力的监督是保证公平、公正行政执法的前提。要想完善执法监督法制，就要建立健全的依法行使权力的监督制约机制，强化法律监督，用法律来审查各执法部门的行政执法活动是否在法律规定的范围内以及其执法是否符合相关的法定程序，将管理者和被管理者同时置于法律的监督之下，既保证社会各项工作的顺利开展，又确保行政执法防止权力滥用，减少社会摩擦。除此之外，强大的社会舆论监督也为行政执法监督制度提供了有力的保障，动员全社会群众监督各执法机关和人员的行政执法，公布举报电话，在公共网页设立监督举报板块，使得执法者在执法过程中随时受到群众的监督，督促其自觉规范执法行为，杜绝权力滥用。

（作者为河南省林州市市长）