城市基础设施建设引资经验及策略研究

程立茹　高懿

【摘要】随着我国城市化进程的不断推进，基础设施建设面临着资金和技术的双重挑战。在城市基础设施建设领域应该加强吸引外资的力度。在交通运输系统、邮电通讯系统建设方面应该推进债券型外资引入，在生态环境保护设施和防灾系统建设方面应该推进“技术型”外资引入，在供水系统、能源动力系统方面应该推进“管理型”外资引入。

【关键词】城市化 基础设施 吸引外资

改革开放30多年来，我国成为城镇化率增速最快的国家之一。城镇化率从1980年的19.4%增加到2011年的51.27%。2011年末，中国大陆城镇人口69079万人，乡村人口65656万人，数量首次超过农村人口。根据《全国城镇体系规划（2005～2020）》，到2020年，全国总人口将达14.5亿，城镇人口达8.1～8.4亿，城镇化水平达56%～58%。城市基础设施主要主要包括交通系统、能源系统、供排水系统、邮政通讯系统、生态环境保护系统和防灾保障系统。研究表明，每增加一个城市人口，城市基础设施新增投资最保守估计需要9万元。按此比例，为了容纳未来几年中国城镇人口的增长，城市基础设施建设还需要投入13.5万亿左右。中国的城市化进程对城市基础设施领域提出了巨大的资金需求。

在当前我国地方融资平台债务受到严格限制、央行加大银行贷款额度控制的宏观调控背景下，城市基础设施建设资金面临较大的融资压力。在城市基础设施建设加强吸引外资的力度的同时引进先进的城市建设技术，这将是我国应对城市基础设施资金、技术双重挑战不错的选择。

各国城市基础设施建设引入外资经验借鉴

英国：外资引入的PFI模式。为了进一步解决城市基础设施建设的资金缺口问题，英国政府在20世纪90年代初开始实施城市基础设施投融资体制的改革。改革的核心内容是将原由公共部门所提供的服务、公共建设及营运委托给民间来做，政府变成公共服务购入者的角色。英国前财政部长拉蒙将这个概念的具体化命名为PFI，意为“民间主动融资”。外资进入英国基础设施领域主要就是通过PFI模式参与竞标。在PFI运营模式下，政府并不买入公共设施等固定资产，而是最终购买由这些固定资产产出的公共服务。在外资问题上，英国的态度是一视同仁，不强调区别内资或者外资，给予外资充分的国民待遇。除了一些关系到国家安全，如国防、金融保险、核能等相关领域外，英国政府对外资进入本国各个行业经营采取全部放开的态度。在基础设施的建设领域，不区分外资与本国私人资本是英国最大的特点。

美国：通过地方市政债券吸引外资。美国信奉自由经济哲学，认为市场能解决的问题政府绝不干预。在这一原则指导下，尽可能由民间资金提供基础设施服务，政府在其中的作用是宏观规划控制与查漏补缺。美国基础设施建设的特点是使非盈利性基础设施的建设和运作尽可能的市场化，从而通过市场力量提升基础设施建设的效率和投资力度。美国的州政府和地方政府在开展城市基础设施融资工作方面发挥了很大作用。比较有特色的是市政债券在美国城市基础设施建设中成为一种主要的融资工具。由于有政府信用的保证，市政债券融资成本比较低，市政债券帮助美国基础设施建设吸引了大规模、低成本的社会资金。美国地方政府发行债券的方式非常灵活，针对自身偿债能力确实有限的城市基础设施建设项目，可以采取各种方式提升项目收益后再发行市政债券。美国的市政债券对国内外投资者平等开放，外国投资者可以根据自己的需要自由选择投资品种，购买市政债券的外国投资者为相关的基础设施项目提供了所需的建设资金。因此，凭借全世界最发达的资本市场，资产证券化和债券化成为国外资本服务于美国基础设施建设的主要途径。

新加坡：打造优越投资环境引入外资。新加坡政府把利用外资从单纯引进转向与优化本国的产业结构相结合，使其外资政策日臻完善化、具体化、透明化，并以法律形式加以保证。国际投资者认为，新加坡之所以能成功地引进和利用外资进入基础设施的各个领域，其重要原因是创造了一个优越的投资环境。新加坡政府有专门机构向跨国公司的子公司授予“营业总部”，对有总部地位的在新子公司仅征收10%`的所得税（一般子公司为31%），可见其优惠政策力度仍然在加强。新加坡政府所属外资管理机构较为精简，办事效率很高，对外资普遍实行国民待遇，允许外国投资者自由汇出资本、利润和股息。各种投资政策均以法律形式固定下来，以切实保护投资者的利益。为此，外商几乎都认为新加坡是一个投资天堂，在新加坡投资“机会最大、风险最小”。

德国：前期规划、法制化与国民待遇。德国城市基础设施建设的投融资活动具有两个重要的特点。一是强调各种政策制度的法制化。二是通过具有前瞻性的前期规划确保基础设施建设的合理性。德国政府在城市基础设施建设方面极具战略眼光和前瞻性，政府长期规划的周期可长达十年。德国对外国资本进入本国各类产业基本持国民待遇的态度，在税收和投资激励方面保持与德国企业的同等待遇。德国的各种经济和投资促进措施均通过法律形式规范下来，虽然没有哪部法律法规专门针对外国资本制定，但由于能够享受到国民待遇，外国投资者非常认同这种公平的竞争环境，投资德国的积极性非常大。在吸引外国资本进入方面，德国政府通过投资宣传机构推进海外资本的对德投资。德国政府在20世纪70年代专门成立了德国各新州工业投资公司，负责为德国东部地区引进投资。1998年德国又成立了科佩尔投资公司，负责从整体上宣传德国以吸引外资进入德国。

不同类型城市基础设施建设的外资引入政策

交通运输系统、邮电通讯系统建设：推进债券型外资引入。交通运输建设的特点是资金需求量巨大，缓解资金压力是引进外资的主要目的。在交通运输建设方面可以借鉴美国外资引入经验，大力发展债券融资。目前国内发行带有“市政债券”性质为轨道交通建设融资的城市首推上海。上海久事公司1999年向全国发行了规模为40亿元的上海轨道交通建设债券。上海久事公司的实际出资人是上海市政府，其78.5亿元注册资本来源于市财政拨款。上海轨道交通建设项目得到了上海市政府给予的各种优惠，包括资本金拨款、税收减免、财政贴息、沿线土地综合开发和轨道交通票价调整等。上海久事公司发行的企业债券实际上以一种“准市政债券”的形式出现，是上海市政府采取的变通办法，即设立隶属于市政府的投资公司，在公司的平台上进行发债和融资的活动。这样的做法突破了《中华人民共和国预算法》不允许地方政府发债的限制。由于发债机构都是AAA级企业，回报有很大的保证，债券的销售比较顺利。

生态环境保护设施和防灾系统建设：推进“技术型”外资引入。与城市交通系统不同，在城市生态环境系统建设方面，尤其在污水处理和垃圾处理方面，我国当前建设面临的主要问题不是资金缺口问题，而是国内技术落后，不能适应未来现代城市发展需要的问题。污水排放和垃圾处理技术关系到城市居民的生活质量，关系到城市环境能否可持续改善，因此，在利用外资时，获得先进的处理技术比融资更为重要，技术引入型利用外资策略显得尤为重要。在防灾系统方面，我国目前的管理水平比较高，但是救灾设备技术水平相对比较低，其引进也应该偏重技术性外资。

供水系统、能源动力系统建设：推进“管理型”外资引入。由于自来水价格、电力价格和燃气价格的高低关系到每一位城市居民的生活品质和生活成本，城市供水和能源动力系统的效率高低至关重要。外资进入应该侧重于在引资的同时更多地引入先进的管理经验和盈利模式，一方面降低居高不下的营运成本，走出亏损的困境；另一方面也相应提高产品服务品质。为了获取管理水平提升带来的收益，政府在城市供水和能源动力系统引入外资时应该适当地对外商直接投资（简称FDI）附加一些要求。例如，进入的外资企业应当具有一定的先进管理水平和技术水平；中方高管数量达到一定比例。通过对FDI本身附加激励、约束和要求来增加FDI的管理知识的溢出效应是一把双刃剑。这样的“附加条件”实际上降低了外商投资的积极性，政府必须在成本（FDI的减少）和收益（知识转移性增加）之间进行权衡。

结语

政府的角色定位是决定基础设施建设效率最为关键的要素。外商投资是一种市场经济行为，外国投资者非常重视东道国的法律背景与融资环境。清晰的法律体系及其良好的投融资环境是外资投资最为重要的决策考虑因素。基础设施建设的各种商业模式在引入外资的过程中涉及到许多复杂的法律关系，例如产权确认及交割问题、项目条件谈判问题、履行及违约的仲裁与处理问题、汇率波动问题、利润汇出问题、双边课税问题、渠道与担保问题等。完善的法律体系是这些问题能够得到解决的保证和前提。因此，政府必须逐步完善法律体系及其相应的投融资环境。利用外资的竞争实质上是投资环境的竞争，政府要做到并坚持市场经济的公平、公正、公开、透明的理念，进一步提高外资引导和监管水平。

（作者分别为中央民族大学管理学院副教授，对外经济贸易大学国际商学院副教授；本文系北京市社科基金“北京经营性城市基础设施建设吸引外资策略研究”阶段性成果，项目编号：05BJDJG163）