“最牛局”反思:改革如何突破利益格局

石勇

“官多”是中国的一大特色。

但近日，媒体曝出广东省佛山市高明区市场安全监督局有14名副局长、国土城建和水务局有19名副局长的事，还是引起舆论哗然。网民称之为“最牛局”。

讽刺的是，那么多官，却并不是腐败、或某些地方政府违反国家规定擅自“超编”的产物，而恰是“改革”的产物。

不公平：改革承诺的吸引力丧失

针对“副局长扎堆”的质疑，当地官方进行了解释：

2010年6月佛山市大部制改革后，由于撤并机构，在原有人员不减退和保留原职的情况下，很多局长、副局长被安排到了合并后的大单位。官方强调，不仅高明区的人事安排是这样，同是佛山市下辖的顺德、南海、禅城、三水四区都是如此。

副局长过多合理吗？当地官方认为这是大部制改革时期的一个合理现象。他们这样辩护：“改革一开始就让原来的领导干部不再任职，会影响队伍的稳定性，导致人心惶惶，增加改革阻力。”

对于这样的辩护，很多人感到不解，“在企业改革中，工人说下岗就下岗，而政府改革，领导为什么就只能上不能下？”

显而易见，这是一种改革的不平等：老百姓要为改革承受代价，付出成本，但却预设，官员和老百姓不一样，他们不需要为中国的改革大业付出什么成本。

这种不平等导致的一个社会后果就是把老百姓为改革承受的痛苦放大，产生对改革的怀疑。当一种承诺可以让整个社会走向更加光明未来的利益重构运动并不公平地对待所有人时，它也许有合理性，但会慢慢失去它的吸引力。

30多年前，中国之所以要走改革开放的道路，按照小平同志的说法，是因为不改革中国只有死路一条。因此，它的一个题中之义，就是从党和政府到整个社会，从为国家民族负责的角度，大家一起使中国走上一条新路，并忍受可能出现的各种痛苦，共渡难关，而这，尤其要官员以身作则，而不是把他们预设为是一个特殊的人群。

只碰老百姓，不碰官员的“改革”，终会制造出越来越多的社会矛盾。

正是如此，在“两会”期间，中央政治局委员、广东省委书记汪洋说，要进一步深化改革，解决利益格局对改革的影响，党委和政府首先就要从自己头上开刀。

温家宝总理更是表示，现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决。每个有责任的党员和领导干部都应该有紧迫感。

改革者拥有了豁免权？

为什么很多改革，并没有动到官员的利益（如佛山的“大部制改革”），甚至反而让他们有了一份额外的福利呢（如某些地方“公车改革”中高昂的货币补贴）？

答案是：因为“改革”的控制主体是权力，是权力在主导改革。自然，要“改革”别人比较容易，但要“改革”到自己头上，没多少人愿意。在自己的利益面前，如果没有外在的强力约束和监督，靠一个人的道德自觉，往往很难。

这是30多年来中国改革在设计上的一个缺陷。毕竟，靠什么来让政府在自己头上开刀？

“改革”这个词是有明确所指的，指的是要改革掉阻碍中国经济发展、政治文明、社会进步的东西。这点小平同志在80年代就有明确表述。

当然，鉴于中国之大，以及改革的复杂性，它有一个先易后难的选择问题，一步一步来。那么多年来，路的确也是这样子走的。

但是，问题早就出现了，由于改革的控制权操纵在权力手里，当改革按照它的路径，它的逻辑推进到“权力亲缘群体”那儿时，往往就变味或戛然而止。也就是说，最该改革的政府权力结构，反而在改革中拥有了豁免权。

比如，在经济体制层面，中小型国有企业该卖的卖了，但对于垄断国企，则始终无法打破“官商一体”，反而让他们以“市场”的名义攫取垄断利润。比如，在政府管理的体制层面，对于一些掌握实权并具有部门利益的政府部门来说，改革始终无法斩断权力与利益的链条。改革的一个结果，就是出现了强大的既得利益集团，他们有可能反过来阻碍改革。

“中底层设计”同样重要

不清楚“最牛局”背后的大部制改革取得了什么样的成效，但毕竟看起来政府部门少了一些。

然而缺陷显而易见，官员的权力——利益格局都没有动，这种改革，不过是简单地合并机构、重新分配权力而已。对于社会来说，权力控制的范围并没有缩小。而就机构内部来说，权力结构反而更加复杂，其效率自不待言。

这种改革，岂不是应付上级的一种变形游戏，拿改革开玩笑？

不仅如此。为了能够推进“改革”，减少“阻力”，当地还创造性地设立了多个“常务副局长”、“常务委员”等职位，分别用来安排被撤并单位的正局长和副局长，这已涉嫌违反《中华人民共和国地方组织法》的有关规定了。

该法第六十五条规定，各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职。这个“可以”，明确界定了是在“必要”，即厅长局长主任们一人管不过来的时候“因岗设人”，而不是说你想设就可以设，而且是设一长串，仅仅是为了“照顾”官员“因人设岗”，名正言顺地让他们享有权力和待遇。

什么叫改革无法突破既得利益格局？这就是一个现实的例子。而改革要继续深化，除了突破这种利益格局，没别的路可走。

在“两会”上，温家宝总理强调要推进党和国家领导制度的改革，这表明了改革要落实“顶层设计”的决心。而在“中层设计”甚至“底层设计”上，要解决的最大问题就是干部能上不能下、公务员“铁饭碗制”，尤其是前者，毕竟，如果干部不能做到“能上能下”，那么不仅改革得不到人民的支持，而且会使改革更多流于形式。

对于公务员“铁饭碗制”的改革，目前已有多个省市试行公务员聘用制。而在干部终身制的改革上，则还需更强大的推动力。

对于干部终身制的改革，一方面可以参考当初国有企业改革的模式，竞争上岗，辅以再就业、培训、社会保障等各种形式的举措；另一方面，通过政府管理体制的改革，加大对社会的放权力度，使干部手中的权力没有沾上那么大的利益，从而让他们不必只选择官场这条路，而是可以作出更多的选择，人尽其才。