应急管理及其培训的性质、特征与培训主体刍议

欧阳克刚

摘要： 随着我国经济社会发展进入矛盾凸显期，应急管理与突发事件的处置对各级政府公务员的能力和素质提出了新的要求。但是，目前对应急管理及其培训的性质和特征尚缺乏共识。应急管理及其培训应该是一种政府行为、具有强制性并具有非赢利性质。作为公务员培训主渠道的行政学院，应该在应急管理培训中发挥主阵地作用。

关键词： 应急管理； 公务员培训； 政府行为； 行政学院

中图分类号： D630文献标识码：A 文章编号： 1673-9973（2012）04-0005-03

随着改革开放的深入推进，我国的经济社会发展进入了矛盾凸显期，影响公共安全与社会稳定的因素日益增多。与此同时，世界工业化浪潮的持续演进，造成了自然灾害等突发事件频发。应急管理与突发事件的处置对各级政府公务员的能力和素质提出了新的要求，政府公务员的应急管理培训受到广泛关注。

一、应急管理及其培训的性质和特点

应急管理正在受到世界各国政府的高度重视，不少社会组织也积极参与到应急管理及其研究中。那么，到底应急管理是一种什么性质的行为？笔者认为，应急管理应该是一种政府行为，是一种政府主导下的各种社会力量积极参与的政府行为。应急管理的性质决定了应急管理培训的强制性和非盈利性特征。

（一）应急管理是一种政府行为

应急管理在世界范围内受到广泛关注，成为政府一项重要的公共管理行为。虽然各个国家对应急管理的定义各异，但应急管理政府行为的本质受到各国的普遍认可，西方国家对应急管理的性质已经形成了共识。由国务院办公厅主管、中国行政管理学会主办的我国第一份中央级综合性应急管理刊物《中国应急管理》杂志刊文《西方应急管理学科内涵初探》指出：应急管理是有组织的政府行为。[1] 文章分析了西方国家的应急管理的定义，指出无论是“分析、规划、决策和对可用资源的分配”，还是“建立的预案、机构和安排，将政府、志愿者和私人部门的努力结合到一起”，或者是对“知识、手段和实践”的运用，都是政府对公权的行使。西方国家对应急管理的定义是由政府给定的，表明现代西方国家的政府已经将紧急事态管理当作了政府的职责；这种职责的实现，需要政府的专门机构对政府的、民间的、社区的和个人的努力实施组织和协调。

《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发[2006]24号）指出：加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。同时指出：健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制……形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。 [2]

《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。[3]

可见，应急管理是一种政府职能，政府在应急管理中负有主体责任。我国政府已经明确，应急管理是一种政府行为，要逐级落实应急管理的“行政领导责任制”，以形成政府主导、全社会参与的格局。

（二）应急管理培训具有强制性特征

随着社会各界对应急管理的关注，应急管理培训也受到党和政府的高度重视。笔者认为，应急管理培训是政府行为在应急管理领域的直接体现，具有强制性特征。

1. 各级政府在应急管理中起主导和组织领导的作用，是应急事件处置的责任主体，决定着应急事件处置的结果。应急管理是政府职能的重要体现，而公务员是实际操作者。因此，公务员对应急管理的认识和处置方式得当与否，直接决定着应急事件的处置结果，直接关系国家财产和人民群众生命财产安危。所以公务员特别是各级政府应急事件处置相关部门的公务员，必须具备应急管理的相关知识，这也就决定了对应急管理的培训带有强制性，也就是说对有关公务员来说必须接受应急管理的培训，迫使其学习相关知识；同时，培训更具有教导启发、使其明白道理、理解政府职责、体现政府为人民服务的宗旨。

2. 从国家公务员培训主管部门为各级行政学院以及在应急管理培训人员的调训方式上，也证明了其强制的性质。这种调训是有计划、有组织进行的。一般调训的学员选自各级政府主管领导和与应急管理有关部门的领导，这种培训应具有很强的针对性和一定的约束力，从而保证其具备更好地行使职责的知识和能力。

3. 对广大人民群众来说，应急事件处置常识的传播教育，应普及性与组织强化教育并重，最大限度地让广大群众了解应急事件处置的相关知识，特别是对防火、防洪、防震以及地质灾害等方面的知识。还应对基层群众组织，如村委会、街道办、厂矿企业等有关组织进行有针对性的教育，以在突发事件发生时，使他们能够及时组织领导所在地区的群众采取科学的方式进行避灾自救，从而最大限度地减轻灾害。

（三）应急管理培训应该是非盈利性质

《国家突发事件应急法》第二十五条规定：县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。

1. 逐利性的应急管理培训不符合公务员培训的性质和要求。公务员培训是国家行政机关从部门实际工作需要和岗位要求出发，对其工作人员实施的以提高素质、丰富专业知识和技能、改进工作态度和工作方法、优化工作绩效的教育手段[4]。这种对政府内部工作人员开展的培训，应该建立在低成本、高成效的基础之上，不应成为一种营利行为或营利活动。应急管理培训不应注重经济效益，而应强调注重政府职能发挥或社会效应，具有非营利性特征。

2. 市场化的应急管理培训难以确保培训的质量。我国的公务员培训有自身完整的体系，其培训质量受到党和政府的肯定。近年来，干部培训领域探索引进社会机构参与，这是一种有益的尝试。但是，公务员应急管理培训不同于一般的理论或观点式培训，它需要具有相应的培训场地、标准化的设施和实验室、能提供应急实训的相关设备。这些设备设施及实训投入，不仅需要前期有大量的资金投入，而且需要长期的维护及其费用投入，同时，还需要有与政府应急工作相互融合的专业团队。社会培训机构缺乏相应的资金保障，没有稳定的专业团队，市场化行为以及自身的逐利倾向，势必会影响培训的质量。

3. 市场化的应急管理培训难以形成标准体系。应急管理工作的责任主体是政府，是一种政府主导下相关方面协调行动的联动性极强的工作。统一的工作标准和协调体系是工作有序推进的基础。由此，应急管理培训就应该有一套标准化的培训体系，包括相应的实验设备、教学设施等体系应该是建立在统一标准体系的基础上的。市场化的培训体系建立在竞争的基础上，竞争带来的差异化，不利于应急管理培训标准体系的形成。如果培训体系缺乏、培训内容要求不一致，可能会在应急处置中带来更大的协调工作量和成本，不利于应急事件的处置。

二、行政学院应发挥应急管理培训的主渠道作用

政府公务员是应急管理工作的组织者、领导者和处置者，对公务员的应急管理培训得到了政府的高度重视。政府公务员的决策能力、应急事件的处置能力是应急处置的重要因素。作为公务员教育培训主渠道、主阵地的行政学院理应在应急管理培训方面发挥主体性作用。

（一）行政学院的应急管理培训工作是政府行为的直接体现

行政学院的成立，是党和政府为适应改革开放，建立一支高素质的公务员队伍，面对普通高等教育办学模式对公务员培训缺乏针对性而专门组建的，行政学院的主要职责是培训政府公务员。

突发应急事件应对处置的责任主体是政府。行政学院首先立足于党和政府工作的需要。《行政学院工作条例》（国务院第568号令）规定：行政学院是政府直属单位”，行政学院“要始终围绕党和国家中心任务……要以服务党和国家中心工作的成效作为检验行政学院工作的基本标准；培养政府需要、人民满意的公务员，是行政学院的根本目标。[5]行政学院最大的特色就是“行政”，这也是与普通高校等其他教育机构的本质区别。

在突发事件频发的今天，各国政府都在迅速采取行动，积极探索和寻求补救措施和预防策略。其中，政府对应急管理的高度重视，政府机构对公务员的应急管理培训便是重要举措之一。行政学院的主要职责是培训政府公务员，应当发挥包括应急管理培训在内的公务员教育培训的主渠道作用。《条例》明确应急管理是行政学院的“着重建设”的学科之一，行政学院应该“加强应急管理培训”。应急管理培训是国家应急管理机能体系建设的有机组成部分。同时，应急管理培训是政府公务员培训的重要组成部分。

（二）行政学院的应急管理培训具有政府预期行为

行政学院的应急管理教育培训，无论是从培训对象还是从培训过程与培训结果上，都体现了政府工作的强制性和政府行为的预期性。行政学院是依据公务员法而组建的，主要的职能是“教育培训”政府公务员。行政学院的应急管理培训，不仅着力于提高公务员应急处置的素质和能力，更在于通过“教育”深刻领会政府职责，自觉建立起“服务型政府”和“为人民服务”的预期。

“行政学院是政府直属单位”，“行政学院工作所需经费列入本级政府年度财政预算”，政府“重视行政学院教学设施建设，保障学院发展的基本建设经费投入”。[5] 虽然我国政府提出“允许普通高校等社会力量资源参与公务员培训工作”，但这种参与并不能替代行政学院的主渠道作用，只是作为主渠道作用的一种补充。虽然这些社会机构不一定是赢利性组织，但至少在公务员培训这一项目的运作上是有利益倾向的。再进一步，如果政府继续投入，那显然就是一种重复建设，不利于资源的集中有效利用。

多年来，行政学院在公务员培训方面积累了丰富的培训经验，并形成了自己的优势。与高校等教育机构相比较，我们更为了解公务员对培训的需求，由此形成了专门针对培训的硬件设施等。其中，最大的优势在于我们的教师资源和培训内容与政府工作的对接上。应急管理培训恰恰需要各方面的融合，行政学院的这种特色是社会培训机构所不具备的，是行政学院开展应急管理培训的重要法宝。

（三）行政学院可以有效整合应急管理培训资源

《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》第十条积极开展应急管理培训指出：各地区、各有关部门要制订应急管理的培训规划和培训大纲……积极开展对地方和部门各级领导干部应急指挥和处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。[2]

《国务院关于加强和改进新形势下国家行政学院工作的若干意见》第八条“加强应急管理培训”，明确“加快国家应急管理人员培训基地建设”“要依托国家行政学院整合中央国家机关、地方政府和有关高校、科研机构的相关教学研究资源”“发挥国家应急管理人员培训基地的作用，指导带动地方行政学院开展应急管理培训工作”“构建中国特色应急管理教学培训、科学研究、决策咨询体系”。[6]

行政学院具有与政府建设和政府工作相适应的特色鲜明的教学培训体系。依托行政学院整合应急培训资源，有利于实现政府应急管理实践与应急管理培训工作紧密结合，这是行政学院的性质和使命所决定的。同时，也有利于对公务员应急管理培训的国（境）外交流，有利于全国性的、系统内部的应急管理培训资源的整合，以及经验的交流与共享。

三、加强行政学院系统应急管理培训的几点建议

如何充分发挥行政学院系统作为政府应急管理人员培训的主渠道作用，笔者提出如下建议：

（一）研究建立全国性的应急管理培训标准体系

目前，对应急管理培训的内容、方式等，在全国公务员培训系统存在较大差异。为了进一步提升应急管理培训的效果，切实加强公务员应急管理能力建设，建议形成一个公务员应急管理培训的行业标准。具体可由国家行政学院提议并牵头，形成我国公务员应急培训教学的行业标准体系，并报请国务院相关部门批准。另外，整合或联合行政学院系统力量进行应急管理培训方面的联合攻关，在统一的标准体系下开展合作培训、异地对接培训等。

（二）组建全国应急管理培训工作研究会

面对国家、地方应急管理培训基地、平台的建设，如何使得这些资源形成合力，也是值得思考的。《国务院关于加强和改进新形势下国家行政学院工作的意见》明确指出：由国家行政学院整合各方资源，发挥国家应急管理人员培训基地的示范辐射和对国（境）外交流的平台作用，指导带动地方行政学院开展应急管理培训工作。[6] 为此，建议依托设在国家行政学院的国家应急管理人才培训基地，组建全国应急管理培训工作研究会，或全国应急管理人才培训工作委员会，同时建设全国行政学院系统的应急管理培训共享平台。全国行政学院应该在国家行政学院的牵头下，建立全国行政学院系统的应急管理培训共享平台，形成全国性的资源库、成果库、案例库等，实现系统内的应急管理培训资源共享。

（三）形成行政系统在应急管理培训领域的合力

目前，国务院在国家行政学院建设了国家级应急管理人员培训基地、应急管理模拟指挥平台等，各地方行政学院也在积极争取或筹办各地的应急管理人员培训基地。我们应该以应急管理培训基地、应急管理指挥平台建设为突破口，从培训设施、师资、案例库建设等方面夯实基础。通过项目合作、联合课题攻关等，将各级政府应急管理培训在内的应急管理体制建设作为政府决策咨询的重要内容，扩大系统影响力。通过师资互派、案例库建设等，加强系统内在应急管理培训中的资源共享，努力形成行政学院在应急管理教育培训、科学研究、决策咨询的合力。

（四）探索符合中国国情的应急管理培训模式

开放式办学，与各国政府、非政府组织、行政院校广泛合作，是行政学院的独特优势。所以，我们应该采取“走出去”与“引进来”相结合的方式，地方行政学院积极配合国家行政学院的对外交流活动，国家行政学院在对外合作与交流上多给地方行政学院提供机会。如国家行政学院从英国引进的基于演练的体验式教学等新的教学方法就取得了很好的培训效果。通过对外交流与合作，吸收国际应急管理培训的最新经验，创新我们的应急管理培训的内容和教学方法，形成中国特色的应急管理培训模式。

总之，应急管理培训的定位是由应急管理的政府行为特性所决定的，行政学院应发挥应急管理培训的主渠道作用，充分发挥行政学院的优势。

参考文献：

[1]夏保成.西方应急管理学科内涵初探[J].中国应急管理，2011，（11）.

[2]国务院关于全面加强应急管理工作的意见[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，（2006-06-15）[2012-07-13].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_352222.htm.

[3]中华人民共和国突发事件应对法[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，（2007-08-30）[2012-07-24].http：//www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm.

[4]欧文汉.当代中国公务员培训的理论与实践[M].北京：人民出版社，2010.

[5]行政学院工作条例[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，（2009-12-14）[2012-07-15].http：//www.gov.cn/flfg/2009-12/24/content_1496286.htm.

[6]国务院关于加强和改进新形势下国家行政学院工作的若干意见[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，（2010-01-10）[2012-08-22].http：//www.gov.cn/zwgk/2010-01/10/content_1506901.htm.

[责任编辑、校对：任山庆]