公益组织善治迫在眉睫

彭迪

对于公益领域来说，2011年无疑是个多事之秋。诸多公益组织，尤其是大型官办慈善组织被公众和媒体揪出来进行了一番拷问，拷问的核心归根结底就是公益组织的透明和公信力问题。面对由"郭美美事件"引起的问责风暴，公益领域显得不堪一击。中国扶贫基金会执行副会长何道峰评价道：“这一问责风暴造成了公益慈善的全行业萧条”。

然而公益组织存在的意义就是为社会、为公共利益服务。公益组织的权利和义务是对等的，它的权利是公众和媒体、政府、企业，现有及潜在的捐赠者、受益者、国际非政府组织、第三方评估者、竞争市场等各个利益相关者赋予的，那么公益组织就需要对得起这些利益相关者，主动承担责任和义务。公益组织的责任不仅包括公益组织主动做到最好，尽可能最大化的为社会、为公共利益服务，也包括主动接受来自各个方面的监督、质询、批评和建议以及奖罚。这是公益组织的利益相关者的权利，同时也是责任。

根据民政部网站公布的《民政部事业统计季报（2011年4季度）》数据显示，中国现有社会团体25.3万个，民办非企业单位20.2万个，基金会2510个。还有大量工商注册、未注册的草根组织未被纳入统计。中国公益组织数量逐年大幅增加，这不仅得益于目前良好的公益生存环境，还直接得益于公益组织自身不断创新模式发展。中国的公益组织在能力上以及所扮演的社会角色已经开始在改变，一些公益组织已经突破只关注自己规模的阶段，开始注重如何更好的发挥社会功能，意识到自己的形象、声誉、公信力的重要性。

《中国第三部门观察报告（2012）》指出，公益组织要与利益相关者建立共识，进行互动、合作起来共同承担责任。在这之中最关键，最核心的问题即公益组织治理问题。

报告认为，公益组织的治理分为内部治理、行业自律和外部治理。这些治理是不同的利益相关者通过与公益组织互动、合作，对其监督、质询、提供建议，甚至约束来实现对公益组织的治理。忽视任何一类治理，都可能使公益组织误入歧途。三类治理都做好才能实现善治，才能保证公益组织追求正确的目标。这听起来似乎是一种完美的、合情合理的逻辑，是一种合情合理的状态，但事实上公益组织的治理状况并不乐观。

公益组织治理现状不甚理想

目前，中国公益组织的总体治理状况并不理想。在内部治理方面，中国的公益组织当中，有个别公益组织自身做得很好，且主动接受利益相关者的质询，做到透明，保证效果和结果。但更多的组织内部治理自主性不强，整体情况不尽如人意。

现在的公益组织由于还不够强大，通常在公益组织治理中发挥作用的，都是组织的外部力量。真正能够自治的组织并不多，其中能够由理事会发挥决策作用的就更少了。目前来看，行政权力对公益组织施加影响的强度和组织主导资源的单一化程度制约着中国公益组织内部治理的发展。

在公益组织的行业自律方面，分为两种类型：民间自发的行业自律和政府推动的公益组织行业自律行动。民间自发的行业自律发起时间很早，自律范围也很广泛。公益组织之间建立自己的联盟组织，规范加盟会员的行为，加强其对利益相关者的责任体现。可以说各类民间组织都有属于自己的行业自律机构，但是自律的内容主要是在道德层面，而非法律和绩效层面。自律的方式主要是规范性和指导性，而非强调性和惩罚性。从自律的效果来看，加入自律行动且真正体现在实际行动的组织还是少数，大部分公益组织对此并不热衷。

2005年北京星星雨教育研究所发起建立的孤独症救助行业联盟组织——心盟孤独症网络（简称“心盟”）与上述自发的自律行动不同，心盟成员组织要对心盟的公信度承担责任，并将因为违背倡议而接受“惩罚”。加入心盟的成员组织都很注意该组织的发展，期望建立一个真正推动行业规范和专业能力，并对所服务群体负责的组织。这是迄今为止行业间建立的非常紧密的行业自律联盟，它代表着是公益组织行业自律发展的一大步。

2011年3月，江苏省民政厅召开全省社会组织评估与公信力大会，会上十个社会组织向全省社会组织发出《加强社会组织公信力建设倡议书》。这是政府推动公益组织间的自律行动，但自律内容依旧是道德层面，而非法律和绩效层面，不具有强制性和惩罚性。这样的行业自律的效果实际上都难以保证。

公益外部治理状况也非都显现“繁荣”，只有来自公众和媒体的质询值得称赞。公众和媒体的权力越来越大，且对各种公益组织的问责也变得更为“苛刻”，他们成为了公益组织的核心治理主体，成为治理先锋。但是，我们的法律不健全，执法不力；个别独立审计机构缺乏职业道德；一些媒体仍然缺乏监督意识；公众有时无能为力；受益者更是无力监督自己的“施主”。

政府在治理方面开始采取相对积极的行动，构建了一套新的可与公民社会相竞争的社会管理新体系，开始大力扶持和培育社会组织，并且对社会的管理和控制更加深入。但其本质仍然是要“为我所用”。在政府和民间组织相互合作的过程中，出现了一些不和谐的声音，比如“逼捐”现象。明确原则、界定清晰和固定的边界，这是政府和公益组织在合作和外部治理当中都应该注意的问题。

事实证明，公益组织的善治已经迫在眉睫。在一个声誉极为敏感的领域，这种状况不改变是极为危险的。中国的公益组织如不主动承担责任，可能不会被别人毁掉，而是毁于自己的不检点。因此需要同时加强这三类的治理，才能看到健康的公益组织和公益事业。

改善公益组织治理状况的思考

针对目前公益组织治理的现状，《中国第三部门观察报告（2012）》对于公益组织的治理建立了一个三层面模型（见右表）。模型基于公益组织的利益相关者而建立，把对公益组织的治理状况分为“公益组织——公益部门——社会”三个层面。对应这三个层面分别有内部治理、行业自律和外部治理。无论哪类治理，治理的原则都是共同的，包括参与、公平、平等、互动、信息对称、透明、持续、效率。追求结果，追求效率，使公益组织以正确的方式追求正确的目标，这才是治理的真正意义所在。

为了让公益组织能够更好的、最大化的为公共利益服务，《中国第三部门观察报告（2012）》认为公益组织应从以下三个方面进行努力。

公益组织的内部治理最重要的问题是如何建立一个真正能够代表社会利益的理事会，使之能够在公益组织内部的治理过程中发挥实质作用。并且，要使公益组织的治理能够拥有相对于政府、企业、海外、业务主管单位等的独立性。此外，还应该完善理事会的监管制度，普遍建立监事会，真正发挥监事会的监督作用。

从行业自律来看，最重要的问题是使行业自律宣言和标准真正发挥作用。公益组织需要通过会议、论坛、网络、杂志等媒介建立公益组织内部的协商机制，形成关于“公益组织善治”的共识。还应该建立领域内具有同情心、责任感、人道主义、利他主义精神的理想目标，在信奉自己价值观和道德原则的同时，还应该把这些推广到所有的利益相关者。另外，发展专门用于公益组织身份鉴定和诚信评估的专门项目和机构，通过他们实施共同的道德规范并监督执行情况。这类项目和机构也是发展行业文化、建立行业自律机制的重要力量。为此，需要全国性的组织推行道德规范的鉴定和发展，也需要广泛的国际合作。

从外部治理来看，需要建立一套能够激发社会广泛参与的机制。目前外部治理虽然凸显，但还远远不够，同时外部治理也需要体现专业，不能因为无知而毁坏公益组织的声誉。公益组织不仅应获得法律承认，至少还要获得捐赠者的支持，乃至所有相关利益者的支持。公益组织必须关注自己的社会合法性。为此，公益组织自身也必须提高透明度，开放政策过程，扩大外界的参与度，使利益相关者真正参与到重要决策程序之中，共同履行责任和义务。所有人坚持不懈、紧密合作、严格监督，这样才能促使和保证公益组织及整个领域的健康发展。

在关注硬制度的同时，我们更应该关注软制度。要建立整个社会广泛参与的机制还需要意识的觉醒，包括问责的理念、权利和责任的觉醒，这些意识的觉醒可以直接引导公众的行为。目前来看，最紧迫的任务就是树立良好的价值观、道德规范、行为准则。这些东西是无形的，但却是最重要的，也是最有力的！行动的能力，不仅至个人的行动能力，还包括支撑公众行动的一套机制，如专业知识、人才、媒体、司法系统等。这些要素互为补充，共同推进公益组织的有效治理。这就是公益组织善治的内涵，也是迎接公益新时代必须面对的问题和必须要做的事。