基于系统论的狱务公开系统建设研究

项目课题组

一、狱务公开系统现状分析

（一）我国狱务公开系统建设取得的成绩

早在1998年初，浙江省监狱系统在乔司监狱、第二监狱、第五监狱开始狱务公开试点，并在此基础上，形成了一整套完整的狱务公开制度。为了进一步保证监狱正确执行刑罚，维护国家法律的严肃性，加强执法监督制约机制，司法部1999年下发了《关于监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定（试行）》对“两公开、一监督”制度（即在严格遵守各项法律法规、规章制度的同时，公开执法依据、程序，公开结果；主动接受有关部门及社会各界的广泛监督）的内容、形式和组织领导做了明确规定。2001年，为了进一步规范狱务公开工作，推动狱务公开健康发展，司法部提出了《司法部关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》，对狱务公开的指导思想和原则、公开的主要内容和公开方式、监督途径和组织领导做了更为明确具体的规定，并提出了具体的工作要求。随着狱务公开的不断深入，各地监所结合工作实际，推出了一些对狱务公开的新举措。2003年河南省监狱管理局在河南省第三监狱举办“监狱开放日”活动，60多名社会各界人士应邀参观监狱，同服刑人员座谈，开全国监狱开放之先河。随后全国各地监狱陆续开始试点开放，山东滕州监狱在2005年7月11日至16日，举办“会见开放周活动”，服刑人员的家属在监狱的组织下，进监参观。四川省监狱系统于2009年推行“开放式监狱建设”，分期分批地向社会开放部门监狱，先在几个监狱试点，然后逐步推广。2010年6月11日，广东省监狱系统首次在全国全省统一举行“监狱开放日”活动。2010年11月，浙江省10余家看守所首次集中对社会开放，被监管人员亲属进入看守所参观并与被监管人员见面。2011年3月25日，安徽省监狱局在蜀山监狱举行了“狱务公开、执法监督”监狱开放日专题活动。在各地监狱系统的努力下，各地狱务公开系统物质设施不断提高，狱务公开行为不断规范，狱务公开制度不断健全，狱务公开精神不断升华，整个监狱系统公正执法、廉洁执法、文明执法的形象越来越得到社会的广泛认可。

（二）我国狱务公开系统建设存在的问题

在取得巨大成绩的同时，我国的狱务公开系统建设还存在以下不足：

1.狱务公开系统物质层存在的主要问题。（1）狱务公开的物质设施有待完善。由于历史原因和地区差异，有些监所在实施狱务公开方面具备了一定的物质设施基础，如公示栏、举报箱、电话等，但还不是很完善，比如缺乏新闻发布中心，多媒体会客中心，尤其是监狱内网的建设，省一级的监狱内网还没有实现完全覆盖。 （2）狱务公开内容和场所的广度不够。首先，狱务公开的内容和信息有限；其次开放监狱的数量只占总数的很小一部分；再次，主管部门选择开放的监狱大多为省级、部级文明监狱，大量更需要开放与监督的普通监狱还没有得到开放。

2.狱务公开系统行为层存在的主要问题。狱务公开系统行为随意性较大。一方面，狱务公开主体对此项工作的开展情况极不平衡，有的已初具形态、步入正轨，有的还是一片空白；其次是在狱务公开工作的开展中局部存在短期行为，有“走过场”、“一阵风”、搞形式主义的现象，对如何使狱务公开工作持续发展下去，缺乏正确的认识、长远打算和必要的措施，对狱务公开工作中发现的执法问题没有形成固定的反馈处理制度。另一方面，狱务公开对象的行为也不规范，由于缺乏必要的沟通，有的服刑人员亲属采取了过激的行为，如医闹、告状、上访、静坐示威等，有的新闻媒体由于缺乏正常采访渠道而导致失实报道，在社会公众中产生了负面影响。

3.狱务公开系统制度层存在的主要问题。导致狱务公开行为随意性较大的根本原因是缺乏明确统一制度规范。尽管司法部有关于狱务公开的规定和实施意见，但是国家法律规范层面的狱务公开制度没有建立，更不用提关于具体操作的实施细则，这就造成各地狱务公开方式的极不统一，主观随意性较大。

4.狱务公开系统精神层存在的主要问题。“狱务公开”还没有真正内化为监狱警察的职业道德规范。首先是认识不到狱务公开工作是我国法治建设的必然要求，看不到狱务公开工作的重大意义及其存在的长期性，认为狱务公开是一时的形势需要，是应景之作、阶段性工作或突击性工作；其次是仍用封闭、保守的观念看问题，对狱务公开工作的社会化有异议，认为仍囿于高墙内即可，没必要对社会公开，监狱执法工作对社会公开无意义，是自找麻烦；再次是不少干警对狱务公开的认识还停留在比较浅显的水平，认为搞狱务公开就是制订一些制度，然后挂在墙上，或认为狱务公开就是出一期公开栏、挂一个举报箱、设一部举报电话，对实行狱务公开的深刻性、艰巨性认识不足，对狱务公开的内涵缺乏深层次的理解。

二、狱务公开系统完善途径研究

（一）狱务公开系统物质层的完善途径

1.不断完善狱务公开所需要的物质设施，如公开栏、广播器材、报纸、电视、电话、触摸屏、狱务公开手册、宣传材料、印刷器材和监狱内网等以及狱务公开所必须的其它物质材料。这些条件完备就奠定了狱务公开的物质基础。当然我们要看到，物质设施要受经济条件和其它条件的制约，各地各单位只能量力而行，逐步提高层次级别。

2.不断扩大狱务公开的内容和场所。应当公开的信息应包括：监狱的性质、任务和宗旨；服刑人员法定的权利和义务；服刑人员收监的规定；服刑人员考核、分级处遇的条件和程序；服刑人员通信、会见的规定；服刑人员行政奖励的条件、程序和结果；服刑人员行政处罚的条件、程序和结果；服刑人员减刑、假释或又犯罪处理的条件、程序和结果；服刑人员暂予监外执行的条件和程序；服刑人员离监探亲的条件和程序；服刑人员申诉、控告、检举的处理；服刑人员生活卫生的管理；服刑人员的教育改造；监狱人民警察的法定权利、义务和纪律。

（二）狱务公开系统行为层的完善途径

一方面，要统一规范狱务公开主体开展狱务公开工作的行为，杜绝不公开、假公开的不良行为，避免“走过场”、“一阵风”的短期行为。另一方面，要加强对服刑人员的教育和引导，使他们正确认识法定权利和义务的关系，对少数以“维权”为理由抗拒改造、甚至煽动亲属闹事的罪犯，要及时依法惩处；要加强对服刑人员亲属、新闻媒体和社会公众的正确引导和沟通，将其参与狱务公开的行为引导上理性的轨道。

（三）狱务公开系统制度层的完善途径

通过立法对狱务公开进行明确、统一的制度规范，主要建立以下制度：

1.建立组织和责任制度。没有一定的组织，必然使工作陷于无序状态。狱务公开工作承担主题的多元性、工作的有序性、层次性及各主体分工的差异性，决定了要实现狱务公开，监狱必须设立由管教、生产、政工、纪检监察及财务、行政等部门参与的职责明确的组织来统一领导、协调此项工作，监区也应根据需要指定人员负责此项工作，形成完整的组织工作体系，并明确相应的责任。

2.严格考评和奖惩制度。客观公正的考评和奖优罚劣是推动工作发展的动力来源。推行狱务公开也必须建立一定层级的考评机制，奖优罚劣，这样才能调动主体的积极性，激发主体的竞争意识，形成争先创新、不甘落后的氛围；才能使狱务公开的推行有持久不竭的动力；才能使狱务公开内化为监狱机关及广大干警的自觉行为。

3.健全巡视员巡视制度。巡视员巡视制度是狱务公开的重要制度设计，它指的是由独立的社会巡视员对监狱进行独立的巡视、检查与监督，听取服刑人员的呼声并保障其合法权益，同时监督监狱工作人员依法履行职责，防止侵犯人权现象的发生，发现问题并及时提出纠正意见的一种制度。我国监狱巡视员的人员组成应明确其“民间性”，在原有人大代表、政协委员、人民监督员的基础上，应扩大普通民众代表的比例，加大吸收社区民众代表、志愿者、非政府组织成员、律师这几类人员加入到巡视员队伍中来。

4.规范媒体采访制度。媒体采访制度指的是新闻媒体按照一定的程序和方式进入监狱采集新闻信息，采访监狱工作人员和服刑人员，并对获得的信息进行报道的制度。我国应当积极构建媒体采访制度，使媒体能够有效监督监狱的执法活动与服刑人员人权保护状况。

5.完善亲属探访制度。亲属探访制度是指被服刑人员的亲属按照一定的程序进入监狱参观，探视服刑人员的制度。从全国各地的实践情况可以看出，服刑人员亲属的探访不仅是可行的，而且是必要的，通过开放能免除服刑人员家属的担心，还可以很好地起到监督监狱工作的作用。

6.健全公众参观制度。公众参观制度是指由普通的公民按照一定的程序，进入监狱参观，了解监狱执法情况和服刑人员权益保障情况的一种制度。从我国现有的实践情况来看，普通民众参观监狱是和服刑人员亲属探访一起在指定的“监狱开放日”才能进行。其运行程序与探访制度大体相同，包括：申请与登记、审批与挑选、进监参观、问题和意见的处理等具体制度规定。

（四）狱务公开系统精神层的完善途径

1.统一思想，提高认识。做好任何工作都必须意识先行。因此，开展狱务公开工作，必须首先使全体监狱警察，尤其是领导同志明确狱务公开工作的意义和必要性，这样才能使狱务公开工作被普遍重视、认同，才能使狱务公开工作的各项要求得以迅速落实，才能有一个积极主动的工作局面，才能形成一个群策群力、协同动作的工作群体，才能使狱务公开工作收到事半功倍、经久不衰的效果，使狱务公开工作有一个良好的思想基础。

2.注重素质，更新观念。狱务公开是法治的必然要求。它对监狱主要执法工作提出了系统的、明确的、法治化的标准，要把这些法治化的工作标准日常化，一个至关重要的前提是广大监狱警察必须具备相应的法治素质。所以，推行狱务公开，必须高度重视广大监狱警察的法治素质建设，认真开展法治素质培训与教育，使其牢固掌握必备法治知识，树立严格依法办事观念，并将“狱务公开”内化为个人职业道德和价值观念。

课题：本文为中央司法警官学院2011年院级课题项目（项目编号XYY201113）部分研究成果，主持人为郭远远，成员为王怡然、孙海杰、王谦、段庆。

注 释：

[1]余言.在阳光下执行刑罚——我国监狱系统改革综述[N].人民日报，1999-08-04.

[2]高志强，赵毅，苗时葵.首次“监狱开放日”活动取得圆满成功[J].监狱工作研究，2003（06）.

[3]高一飞，廖勋桥.论监所适度开放[J].南京大学法律评论，2011.

（作者单位：中央司法警官学院）