休闲农业发展中土地取得问题分析

史云　赵金龙　葛文光

休闲农业是指在农村范围内，尤其是城郊，利用农村资源、农民生活、农业生产等旅游资源，通过规划和开发，为游客提供体验、观光、休闲、娱乐、健身等需求的旅游经营活动。休闲农业是农业和旅游业相结合，因而具有第一产业的以土地为根本、以服务为主要内容的产业特征。以土地为根本的特征决定了发展休闲农业需要解决土地问题。

一、休闲农业发展对土地的需求

目前休闲农业的服务主体主要是一日游的市民，他们的出行半径一般在一个半小时的车程以内，能够一天往返的空间范围内，游客在旅游景点的逗留时间一般在4-8个小时左右。为了满足游客这段时间内的需求，就需要对各种旅游资源进行整合。单纯的采摘、吃农家饭过于单调，难以满足游客追求新鲜和享乐的需求，这也是许多创办休闲农业的地方难以发展起来的原因。休闲农业需要组合型的农业，如农林牧渔相结合、农产品生产加工相结合、农业生产与农业科教相结合、园林植物栽培与园艺设计相结合、农业生产与餐饮娱乐相结合、农业生产与农产品营销相结合等。而这种结合，除了需要投入资金和人力以外，更主要的是要进行土地资源的整合，要对土地资源进行成规模的规划设计和开发，以满足游客的需要。因此，要发展休闲农业，就必须通过土地流转，实现土地规模化经营。

二、发展休闲农业土地的取得方式

休闲农业的发展，可以通过转包、互换、入股、合作、反租倒包等方式获得相应的土地。

转包是指承包方将部分或全部承包经营土地在一定期限内的使用权转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方（原承包方）承担责任。作为村集体经济组织成员的农民可以通过转包的方式，将其他村民的承包土地一定年期内的使用权租过来，从而获得发展休闲农业所需的土地资源，并通过串地的方式，使其集中在适合开发休闲农业的地点。

互换是指承包方之间出于各自需要或者方便耕种管理的目的，通过自愿平等协商，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应土地的承包经营权。互换后，原土地承包合同规定的权利义务可由原承包者承担，也可随互换而转移。作为集体经济组织成员的农民可以利用互换的方式换取适合于搞休闲农业的地块，也可以利用互换的方式将自己所拥有的零散地块合并在一起，从而有利于休闲农业的开发。

入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合，组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营，承包方按股分红。由于休闲农业经营需要较多的投入，因而通过股份制获取相应的资源是十分必要的。通过土地承包经营权自愿入股，是解决休闲农业开发和其他资源筹集的最有效手段之一。通过这种方式既可以解决土地问题，也可以解决资金问题，甚至劳力问题。

出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人（包括个人、集体、企业或其他组织）从事农业生产经营，出租人向承租人收取租金。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租人按出租时约定的条件对出租人（承包方）承担责任。在出租引起的各主体关系中，发包方与承包方之间存在土地承包经营权关系，属于用益物权关系；承包方(也即出租人)与承租人之间存在租赁关系，属于债权关系。如果发展休闲农业的主体并非是当地集体经济组织的成员，则可以通过出租的方式获得当地农民的土地使用权，然后再进行休闲农业的开发。

反租倒包模式就是在农户自愿的前提下，由集体经济组织向农户支付一定租金，将农户承包地的使用权收归集体，集体经济组织再将其直接租赁给想要发展休闲农业的组织或个人。反租倒包是两个租赁行为的统一，即村集体经济组织先租赁农民的承包地，然后再将其租赁给其他组织或个人。这种模式的优点是明显的。在没有集体经济组织的介入下，休闲农业的投资者，尤其是外地的投资者，很难进入村落。因为投资者与分散农户打交道的成本很高，分散农户所承包的土地又分散在各处，只要其中有几户不愿意出租，投资者就难以获得成片土地搞规模化经营。而通过集体经济组织的介入，由集体先与村民交易，然后投资者再与集体交易，无疑会降低外界企业进入农业的交易成本。

三、休闲农业发展可能引发的土地问题

（一）农用地非法转用问题

在休闲农业发展中，一些地方出现了借农地流转手段，把流转来的农地用于盖房子、修路，变相搞非农产业开发。其实质是违反土地用途管制制度，在规划、计划之外非法扩大建设用地规模，同时逃避缴纳有关税费、履行耕地占补平衡的法定义务。其结果必然是影响国家宏观政策的落实和耕地保护目标的实现，是一种严重的土地违法行为。根据卫星遥感技术监测执法检查的实际数据估算，目前被监测城市每年新增建设用地的95%以上属于集体农用地，而在新增建设用地中，违法占用集体农用地的宗数、面积以及占用的耕地面积，几乎都在50%以上。

(二)社会稳定问题

中国的农地在很大程度上承担着农民的基本生存保障功能。如果农民大量转出耕地后，其只能靠工商业来生存。当工商业发展顺利时，农民就业问题不大，社会可以正常运行，但当出现经济危机时，农民就业就会出现问题。当农民无地又失业的情况下，很容易爆发社会危机。

有关数据显示，我国70%—80%的农民工集中在东南沿海地区，这些地方的产业特点是以外向型经济为主，企业的用工需求和国际经济周期有很大关系。所以受到全球经济危机严重打击的是沿海外向型经济，其中的劳动密集型企业更是首当其冲，因而农民工是全球经济危机中最先受损的庞大群体。因为城市没有给其提供社会保障，当经济危机发生时，农民工往往会返乡回家。如果其耕地已经流转出去，则农民工就要承受巨大的物质和精神双重压力。目前，游离在城市与乡村之间的农民工群体占全国总人口的比重近1/6，他们一旦大量失业，很容易滋生社会矛盾，对经济社会的发展形成冲击。

（三）农民利益保护问题

由于分散的小农难以与行政权力抗衡，所以一些乡村行政权力就与休闲农业的投资商结合起来，强制农民以低价、低租金出租土地，甚至假此为名骗取农民的土地，这就严重侵害了农民利益。在农村，一些乡镇政府急于招商引资，在与客商签订土地包租合同时，并没有规范土地用途，一些企业就在耕地上建起厂房或其他永久性建筑，破坏了耕地的固有属性，即使到期收回，农民也难以再行耕种。随着城市的扩张，城区土地与城郊农村用地的界限在不断变化，大量城市商业性用地也打着公益性的名义非法侵占农用耕地，随意转变土地的性质和用途，严重侵害了农民的利益。

此外，部分地方在实行税改之前出租的土地，流转价格偏低。实行税改之后，国家免除了农业税和“三提五统”，并实行粮食补贴，农产品价格也逐渐攀升，土地自身价值也相对提高，原来确定的流转价格显失公允。另外，随着社会经济的发展，土地收益有增加的趋势。在这种情况下，如果长期流转合同中没有约定价格的调整机制，则会使农民的利益受损。

（作者单位：1.河北农业大学园林学院；2、3.河北农业大学商学院）