私家车时代缓解城市交通拥堵的双重策略

王震国 张炜

导读：在城市交通发展的历史长河中，私人交通与公共交通一直是相互竞争、相互吸引、相互转移的，公共交通越是不能满足广大市民的出行需求，转向私人交通的人就越多，私家车增长也越迅猛，城市交通供需矛盾也更趋尖锐，大城市交通拥堵也因此频繁爆发。因此从中国进入私家车时代及其特点出发，在行政与经济两方面提出交通拥堵治理的双重策略是十分有意义的。

一、私家车时代的中国序幕

（一）中国私家车时代的到来

从2001年国家颁布实施“轿车进入家庭”政策以来，私人小汽车迅猛发展，尤其是各大城市在数量上以年均20%～40%的速度大幅增长，并成为中国汽车增长的主力。1980年全国民用汽车保有量仅164.98万辆，其中载重汽车占80%，客车只20%，仅35万辆，私人小汽车基本为零。至2011年11月，机动车保有量高达2.25亿辆，其中民用汽车首次破亿，迅增至1.06亿辆。在民用汽车中，约72%以上为私人小汽车，其保有量达7630多万辆。数量如此庞大的私人小汽车在中国城乡、特别是在大城市涌现，使中国社会发生了巨大变化。按照国际通用的每百户家庭拥有20辆汽车、或者每千人汽车拥有量在60辆以上的标准，都标志着我国已进入了汽车社会。据此，以京、津、沪、穗、深等城市为代表的大城市、甚至包括珠三角、长三角等经济发达的沿海地区的一些中等城市也都陆续进入了“汽车社会”。这显示，中国社会跨入了历史上从未有过的“私家车时代”，并对中国的城市交通发展带来巨大影响。

私家车时代的到来，一方面在城市公交发展滞后、难以满足市民大幅增长的出行需求的情况下，开启了一种能为其所控制、掌握的可达性好、门到门的新的交通出行方式，提高了人们的机动化生活水平，私人小汽车成了成千上万市民及其家庭的“朋友”与得力“助手”，中国城市社会经济发展进入了一个新阶段；另一方面又给中国城市和广大市民带来了“交通拥堵”这一最为棘手的社会难题，让广大市民饱受交通拥堵之苦以及由此诱发的空气质量恶化、能源短缺、车祸频发等问题的伤害，这些已经成为市民大众每天一出门就要遇到的难题，直接影响到人们生活的幸福感。

（二）中国私家车时代的特点

1.随着大城市蔓延扩张，郊区化日趋严重，“职住分离”人口大量增加，市民平均出行距离越来越远，而城市公交服务质量越来越不能满足人们出行需求，在国家“轿车进入家庭”政策引导下，购买私人小汽车的人大幅增长，大城市也因此迅速进入“私家车时代”。

2.“私家车时代”的到来标志着中国的机动化进入了一个新时期。城市机动车保有量的增长从以摩托车、货车为主转变为以私人小汽车为主。在城市机动车结构中，曾经占比最大的摩托车已一去不复返，由民用汽车取而代之，占绝对优势，其中又以私人小汽车所占比重最大。私家车已成为城市机动化最有影响力的群体。

3.尽管有国家“轿车进入家庭”政策的作用，然而，最根本的还是公共交通自身能力低下，让市民深感公交出行不便，特别是上下班出行费时费力、又难以保证不误事，这使得人们不得不想方设法去买一辆属于自己的小汽车。这样，不但自己能掌握交通主动权、可达性好、实现“门到门”交通，而且还可以接送孩子上下学、带家人购物、就医、节假日旅游等，好处很多。显然，“城市公交不强大”、“服务质量低”从客观上为“私家车时代”的早日到来起到了一定促进和支撑作用。

4.“私家车时代”的到来拉开了中国大城市交通拥堵全面爆发的序幕，从这时开始交通拥堵日趋加剧，并不断向中、小城市传导及由此所诱发的环境污染、能源紧张、土地资源匮乏、交通安全事故频发等为特征的“城市病”，这已成为影响大城市社会经济发展的最突出问题之一。

5.“私家车时代”到来的同时还将使中国大城市静态交通出现严重危机。停车场建设滞后，停车泊位短缺，大约有一半左右的汽车无停车位。如北京市保有近500万辆机动车，其停车位缺口达235万个，约占总量的47%以上。数量如此之多的汽车如果无停车位，而是随意占道停放，城市交通秩序因此会更混乱，交通拥堵也会进一步加剧。中国是一个土地资源并不富裕的国家，在建设大量道路等交通基础设施之外，还要拿出大片土地来建设停车场，可能会存在一定困难；而停车场如果因此建设不到位，尤其是停车泊位在数量上大大滞后于需求，停车问题将会成为中国“汽车社会”未来的大难题。

（三）私家车时代的困境

人们一直十分奇怪，为什么国家“轿车进入家庭”政策从2001年实施至今仅十多年，中国大城市交通就会出现如此严重的交通拥堵？当真是中国的汽车多了吗？相关资料显示：世界汽车平均拥有水平为153辆/每千人；而日本为600辆/每千人，欧盟15国为581辆/每千人，美国为980辆/每千人；中国为77辆/每千人（私人小汽车约55辆/每千人）。从与国外的对比中可见，目前不仅大大低于美欧日等国的拥有水平，而且也远低于世界的平均水平。显然，中国的汽车并不多，导致中国大城市交通拥堵的根本原因并非车多。

据调查，大城市私人小汽车出行交通量中约有40%～45%的出行距离在5公里以内，而这应是自行车交通最适宜的出行范围。很明显，大量私车主把汽车当自行车用，正如市间流行的一句口头语“打个酱油买个早点也开车去”。这生动地说明，当前中国大城市私人小汽车使用十分不合理，以自行车、甚至步行就能做的事却要开车去。这使得私人小汽车的出行频率远高于国外，出行交通量倍增，道路上密密麻麻挤满了小汽车，交通拥堵频繁。这样的不合理使用也使中国大城市私人小汽车的年行驶里程远高于国外。美欧日等工业国家一般都在0.8～1万公里左右，中国则在1.5～2万公里左右，有些城市（如武汉等）甚至在3万公里以上，为国外的2～3倍左右。如此无节制的不合理使用，不仅加剧了大城市交通拥堵，而且也大大加剧了能源消耗、尾气排放等一系列问题。

二、我国缓解城市交通拥堵的行政策略

在城市交通发展的历史长河中，私人交通与公共交通一直是相互竞争、相互吸引、相互转移的，公共交通越是不能满足广大市民的出行需求，转向私人交通的人就越多，私家车增长也越迅猛，城市交通供需矛盾也更趋尖锐，大城市交通拥堵也因此频繁爆发。交通拥堵不再是人们出行方便与否的小事，而是一个对全社会每个人生活幸福与否都带来深刻影响的民生大问题，同时它也直接影响城市的经济发展与繁荣。对此，国内外从中央政府到各个城市都给予高度重视，都希望能运用最有效的策略与办法使其较有效、妥善地获得解决。

（一）控制出行的交通拥堵缓解策略

以大城市比较，中国仅北京的机动车保有量为500万辆，其中还要包含一部分摩托车和农用汽车（低速货车），民用汽车才400万辆左右；而纽约、巴黎、伦敦、东京等城市以私人小汽车为主的民用汽车保有量都在600万辆以上，即使是芝加哥、旧金山、大阪一类的大城市汽车保有量也都在500万辆以上，连比利时布鲁塞尔这样规模不大的城市上世纪80年代中以私人小轿车为主体的汽车保有量也在300多万辆。尽管大城市道路等交通基础设施结构不合理、供应能力严重短缺，城市空间规划布局欠妥，以轨道交通为骨架的城市公共交通系统发展滞后等是造成交通拥堵的主要原因，然而大量私人小汽车使用不合理则是促成这一问题更频繁发生的又一重要因素之一。因此，在城市交通拥堵日趋加剧的大城市，采取下述办法来减少和控制私人小汽车及公车的出行交通量，是十分有必要的。

1.开展自律停驶的志愿行动

在城市私人小汽车车主中，以社区、街道为单位建立“自律停驶志愿者俱乐部”，鼓励大家都来为“城市交通缓堵、节能减排、建立两型社会”做贡献。每位车主在周一至周五可根据自己的情况任意选择一天自愿放弃驾车出行，可就近在市交管部门建立的俱乐部办理填表登记手续。也或者，按志愿者选择停驶的时间，俱乐部发放统一制作的电子标签和停驶优惠证，凭证车主可享受停车、洗车、乘公交车等项目的优惠。吸引私车主加入到这个志愿者队伍越来越壮大，对缓解城市交通拥堵的作用也会越来越大。

2.推行“拼车”出行的“合乘车制”

在欧美等工业国家，特别是美国十分提倡“合乘车制”。2人以上合乘一辆小汽车出行还可以享受专门为“合乘车”划设的优先车道的优惠，鼓励人们多采用这种节约方式用车。2010年武汉常青花园社区以缓解居民出行难与节约能源为目的，在该市率先组织社区车主拼车，让上下班出行线路基本相同，或者上下班地点大体相近的居民结成对子“拼车”出行，使原来两个人出行要开两辆车的改为共乘一辆车（也可以3～4人出行结成一组共乘一辆车），从而不仅有效减少了私家车出行的数量，同时也大大节约了能源，减少了尾气排放，减轻了道路交通压力。从这方面看，应正确看待“拼车”，不能认为它有违规运营的可能性就对它加以封堵，不允许其存在。相反，“合乘车”是欧美等国从节能减排、改善城市交通拥堵等出发倡导的一种公共交通新方式，是符合社会发展需求的。中国大城市如果能在各社区、街道通过动员和细致工作，将人们组织起来，结伴“合乘”，就可能减少几十万辆甚至上百万辆私家车每天涌进涌出市中心区，使交通拥堵得以有效缓解，而这正是我们所需要的，同时也为“汽车社会”树立了一种相互帮扶的新的出行方式。

3.倡导私人汽车的合理使用

从上可知，中国大城市交通拥堵之所以愈演愈烈，并非私人小汽车拥有量过多，主要在于其不合理使用，而且严重超过正常范围，这就导致它所产生的交通量远大于城市的交通供给能力。欧美日等工业国家私人小汽车的拥有率在80%以上，远高于中国，但其在早晚上下班通勤时间80%以上的私车主都不开车，而是乘公交出行。因此，虽然其私家车在数量上远比我们多，但因使用合理，即使是早晚高峰也不会堵车。显然，为减少城市交通拥堵，我们也应在这方面下功夫。首先应采用优惠鼓励措施使占出行总量约45%左右的5公里范围内出行的私车主自愿承诺终止这类不合理使用行为，动员其将这类出行转移到自行车上来。其次是动员私车主在早晚上下班时尽可能乘公交出行。市交管部门与社区、街道结合成立的专门机构给自愿这样做的私车主登记，对达到了规定要求者给予先进荣誉及现金奖励。

4.严控公车出行的使用权限

据对武汉市的测算，每天公车出行所产生的交通流量约占民用汽车出行交通总量的12%左右，控制公车出行也因此对缓解城市交通拥堵具有重要意义。控制的办法是：对行政事业单位及中大型企业工作人员5公里以内出行办事（开会）一律不准用公车，改用自行车；5公里以外能乘坐公交车出行的尽量采用公交车。年度累计达到规定要求者分别给予最优、优秀节能减排奖；单位年度累计采用自行车、公交车出行办事（开会）人数最多、次数最多、节约出车公里数最多者给予优秀节能减排奖。

5.组织安全可靠的“校车”服务

各大城市每天早晚成千上万辆私人小汽车接送孩子上下学（幼儿园）是导致城市交通拥堵的重要原因之一。以武汉市为例，其主城区每天早晚高峰往返接送孩子上幼儿园、小学、中学形成的交通量达十几万辆次，特别是一些名校（幼儿园）的周边道路都会因大量私人小汽车拥堵不堪，这已成为许多城市的交通难题。如果在全市统一组织“校车”服务，将不仅使其在时间上、安全上获得充分保障，并大大减轻家长的压力。与此同时，还会使城市交通紧张状态获得较大改善。

（二）智能有效的交通拥堵缓解策略

1.采取限行措施

城市交通拥堵严重的重点地区（如CBD商圈等），交通走廊地带、主干道、过江通道（桥梁），主要进出口通道等实施需求管理，采用单双号或者按照车牌尾号限行措施，将集中车流分解成通道通行能力能承受的小股车流。

2.采用潮汐车道

对交通拥堵严重的进出城通道，连接市中心区与主城边缘地区的重要干道、连接城郊之间、区与区、镇与区之间、各城镇、各组团、旧城区与新城区之间的主要通道依据早晚高峰进出客流量的不平衡状况，采用潮汐车道，使早进城晚出城的通道通行能力各增加50%以上。

3.实施适度禁左

对主城区范围内易发生交通堵塞的路口或市中心区范围内各主要交叉路口一律实施禁止左转，使信号灯路口减少一个相位，路口通行能力可提高约30%左右。同时在路段适当位置设置掉头标志，使左转车辆变右转，从而大大提高路口交通的安全性与通行能力。

4.开设袖珍线路

利用主城范围内、尤其是市区路网较密地区已有的小街小巷等微循环道路，按照配对原则构造单向行驶路网系统，组织开设袖珍公交线、出租车“门到门”服务，让主要交通走廊地带、主干道地区的交通得以分流，减缓其交通拥堵程度。

5.建立诱导系统

充分利用各大城市已有的出租车或公共汽电车装有GPS的基础上，运用浮动车技术，对主城区道路交通流量实施监测、跟踪、利用由此获得的宝贵数据资源，建立市民出行交通诱导系统。市民可通过广播、计算机和手机上网查询实时交通路况，选择并随时调整出行线路，避免交通堵塞；利用这一资源，还可实时调整路口信号配时，真正做到“绿波交通”，使市民主城范围内出行延误最小，路口通行能力持续保持在较佳状态下。

（三）公交优先的交通拥堵缓解策略

1.建设“公交都市”，优先发展城市轨交网

大城市应以建设“公交都市”为目标，坚持优先发展城市公交的方向与政策不变，加强轨道交通（轻轨、地铁）建设，构建主城区以地铁为主，市郊以市郊铁路、大都市圈以城际铁路相衔接全面组建快速、大容量的轨道交通网，使市民无论在市内、市郊、大都市区（圈）范围内出行都能享受到快速轨道交通带来的迅捷、便利、舒适。在客流量大、轨道交通又未覆盖到的高密度地区可建设快速公共汽车系统（BRT）相补充。

2．注重舒适换乘，提高城市公交覆盖率

在建设、发展轨道交通的同时，要充分注意以公共汽电车为主的常规公共交通的发展与提高，要发挥公共汽电车作为轨道交通的“馈入器”与“分配器”的功能，使之与轨道交通紧密衔接、同站换乘。公共汽电车要根据城市轨道网和城市用地布局的调整与发展，大力优化线网布局，避免重复系数、非直线系数过高等缺陷，根据需要布设大量骨干线（快线）、普线、支线等不同功能的线路，经由不同级别的换乘站将其联接成一个有机整体，使主城区公交覆盖率更高，市民乘坐更方便。

3.提高运营质量，提升乘坐公交幸福感

大力提高公交运营服务质量，使居民步行到站距离更近，候车时间更短，更舒适，行车更准点，对市民更有吸引力，改变“公交是穷人的交通”的不正确观点，使“坐公交是一种幸福”的感受成为广大市民“幸福感”的重要内容之一。

4.加强枢纽建设，实现换乘线路无缝隙

加强综合交通枢纽建设，实现各种客运交通方式的无缝换乘，使轨道交通与公共汽电车之间，与公铁水空等对外交通之间、轨道交通不同线路之间，公共汽电车不同线路之间，公共汽电车与自行车之间，轨道交通与自行车之间都能十分方便地无缝换乘。

5.加强财政管理，调动运营公司积极性

进一步贯彻落实优先发展城市公交的相关政策，加强城市公共交通财政补贴等方面的管理。对现行公交运营体制逐步进行改革，探索建立以政府为主体的公交联合体制（AC制）。建立分区运营机制，充分调动各区公司的积极性。

（四）源头管控的交通拥堵缓解策略

1．从严审查土地项目，预留交通发展空间

土地开发利用是导致城市产生结构性交通拥堵的源头。在人口密度大、经济活动频繁的市中心区进行高强度的土地开发利用更易于使该地区的交通拥堵进一步加剧。在这里的每一个土地开发利用项目都是一个较大的交通发生源与吸引源，会产生大量的进出交通流对其相邻地区的交通产生严重影响。如武汉主城区高峰小时超过5000辆的路口60%以上都分布在市中心区。当前，首先要严格限制在市中心区范围内以及其沿线安排新的土地开发利用项目，这些交通敏感地区已很难承受新的更大的交通压力。其次对市中心区，甚至主城范围内的重要出入口地段规模大、强度高的土地开发利用项目也要从严审查，适当进行控制，为城市交通发展预留一定的空间与弹性。

2.增加新城配套设施，实现“工宿一体”目标

在城市蔓延扩张过程中，大城市在市中心区外、主城边缘及城郊结合部或市郊区建设了大量居住小区。在这些居住着超百万人口的“睡城”里，人们晚上在这里睡觉，白天到市中心就业，形成了每天早晚高峰进出城的庞大潮汐交通流，城郊各主要进出口的交通拥堵也因此与日俱增。缓解这一问题，除大量增加公交线路外，更重要的是从规划上进行布局调整，实施以轨道交通为城市发展轴线的公交导向土地开发，建设功能配套完善、工宿一体的组团新城，增加其工作岗位与商业、教育、文体等配套设施，使越来越多的居民“睡”在这里，也工作、生活在这里，从“工宿分离”转变为“工宿一体”。

3.吸引企业集聚新城，缓解主城交通压力

按照从规划上调整城市布局、建设多个城市中心的要求，在市郊建设大容量、高密度生态环境良好、购物就医方便、教育优良、娱乐丰富、职住一体的新城，构建以“主城+新城”的模式，吸引更多的高技术无污染企业和企业总部向这些新城集聚，吸引更多的高端人才向这里流动，从而为主城腾出一些空间，减缓其交通拥堵压力。

三、我国缓解城市交通拥堵的经济策略

缓解大城市交通拥堵，除了从行政管理上采取相关策略外，还可以采取必要的经济策略，如提高购车成本、停车成本、交通违法成本就是其核心。从某种角度看，经济策略对消除交通拥堵更有效，但风险可能更大，使用需更谨慎。

（一）以税收杠杆减缓私车增速

允许购买、允许拥有，这是国家轿车进入家庭政策允许的。现在的问题是近年来小轿车的售价并不高，国产车甚至不断降价，还采取优惠措施，即使是进口车的售价也在下调，购车人也因此大幅增加。各大城市近年来汽车保有量不断攀升，每天新增300～500辆乃至1000辆以上的城市比比皆是，汽车保有量超百万辆的城市也不断增加，城市交通拥堵也因此进一步加剧。为此，我们可以学习新加坡等国和我国香港的经验，开征车辆高额购置税、车辆注册税、车辆牌照税等税费，大幅增加购车成本，严格控制购车。如新加坡的车辆购置税甚至是购车费的2～3倍，一般人想买也买不起，但它比不让你买更符合政策。运用经济杠杆控制车辆购买比摇号、拍卖车牌等更合法理、更具人性化、效果更好。新加坡与香港的汽车保有量也因此一直保持在90万辆与60万辆左右未增加，城市交通也因此一直保持在较佳状态。这对中国大城市无疑是很好的借鉴。

（二）以提高成本减少私车用量

导致中国大城市交通拥堵的重要原因之一就是停车成本太低。无论到哪，有车一族，包括有公车的单位都会开车去，而且越是热闹、繁华的交通热点地区，如各大商圈、宾馆饭店、学校等都会有大量的私家车和公车涌入，这些地方停车基本不受限制，甚至还可以违规占道停车，而停车费都很便宜。在世界上还没有哪个国家的大城市像我们这样停车成本低得惊人，停车很随意且无法规约束。在欧美日等国越是市中心繁华地区配置的停车泊位越少且是限量的，其收费也十分高昂，都是按小时成倍递增。在巴黎市中心，一般中产阶级都不敢开车去，去市中心等热点地区人们基本是坐地铁去。只有在市区边缘停车才方便、经济一点。市郊的各地铁站可免费停车，鼓励人们从家里开车到地铁站停车，然后换乘地铁进城。因此，尽管其私人小汽车拥有量远高于中国任一城市，但由于人们上下班或进出城都依靠地铁、公共汽电车，市中心区或主要交通走廊、主干道、进出城通道的车流量都不是很高，都不致发生较严重交通拥堵。

中国大城市应认真学习这方面的经验。首先，要像许多国家那样制定十分严格的“停车法”，靠法律治理停车；其次，要按照市中心核心区、市中心区、市中心外围地区或主城边缘依差别化限量配置停车泊位的原则进行控制，越是市中心人们聚集的重点场所、地区配置的停车泊位就越少，其停车收费也越高，而且按小时成倍递增，以鼓励人们不开车、坐公交去这些地方，使市中心重点地区的交通拥堵逐步得以缓和；其三，依据法规严厉整治在人行道、非机动车道上违规占道停车，对违规者依法严处（包括高额罚款和行政拘留等），并控制继续在市中心区施划临时停车泊位，充分挖掘和发挥已有停车资源的潜力，使停车难题逐步向从严管理过渡；其四，依据地区现有各类停车设施建设智能化停车诱导系统，并与市交管部门建成的智能化出行系统相连，为市民出行提供线路选择与停车泊位信息。

总之，进一步加强完善国家交通安全法，大城市应据此制定针对城市实际的实施细则，严厉治理各类交通违法行为，加重对其经济与行政处罚，大幅提高交通违法成本，增强市民的交通守法意识，使城市交通拥堵在“人人遵章、车车守法”中日渐得以缓解。私家车时代，依法治交通是大城市交通缓堵的治本之路。

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责任编辑：张炜