汽车时代城市道路交通安全管理的优化策略

侯心一

导读：我国已成为继美国之后的第二大机动车拥有国。随着机动车进入寻常百姓家，道路交通事故的高发也成为城市面临的重大问题。由于部分地方政府和专业客货运企业对交通安全忽视，以及道路交通安全主体责任的缺失、监管部门的繁杂、监管职能的交叉、监管合力的弱化、源头监管的不力，交通事故发生率居高不下。为此，要从八个方面系统优化我国城市道路交通的管理，包括：建立专门防范管理机构、优化道路交通需求环境、大力发展城市公共交通、强化营运车辆源头监管、加强超标非机动车管理、提高交通违法惩戒力度、加强交通安全立法工作、加强交通安全科研投入。

如果将进入汽车时代的标志定位为机动车保有量为五千万辆，那么我国进入汽车时代不过十多年。根据公安部公布的数据，我国目前机动车保有量达到2.33亿，成为仅次于美国的全球第二大机动车拥有国。但同时，我国又是全球交通事故数量最多的国家之一，根据官方公布的数据，我国每年因道路交通事故死亡近七万人，受伤数十万人，其中城市、城镇发生的道路交通事故占了绝大部分。因此，我国进入汽车时代、特别是私家车广泛进入家庭后，交通事故的发生已经成为一个必须面对并加以有效解决的社会问题。

一、我国道路交通事故的主要特点与成因

（一）我国道路交通事故的主要特点

近年来，我国交通事故主要有六大特点。一是事故绝对数高、尤其是一次死亡十人以上的重大事故多。据公安部统计，2011年，全国共接报道路交通事故422.4万起，其中，涉及人员伤亡的道路交通事故210812起，造成62387人死亡、237421人受伤，直接财产损失10.8亿元。同时，我国每年发生一次死亡十人以上的重大道路交通事故近30起，其中一次死亡30人以上的特别重大交通事故也时有发生。二是营运车辆、尤其是客、货运车辆事故突出。在2011年发生的一次死亡10人以上的重特大交通事故中，涉及客、货运车辆23起。三是非机动车、行人事故较为突出。以上海为例，每年涉及的非机动车、行人事故约占交通事故总数的40%以上。四是交通事故死亡事故、尤其是一次死亡10人以上的重大事故发生中，诸如酒后驾车、无证驾驶、超速行驶、严重超员超载等严重交通安全违法行为占比较高。五是经济发达地区交通事故高于西部等经济不发达地区，交通事故的发生与物流、客流的频繁程度相关。六是近几年农村道路交通事故出现明显上升势头。

（二）我国道路交通事故的主要原因

从根本上说，道路交通事故的发生是冲突造成的，而其发生的原因与交通参与人、车辆（包括机动车和非机动车）、道路环境和管理等因素相关。一是城市道路资源相对不足、交通出行方式种类多，冲突明显。以上海为例，交通参与人出行需求和道路供给的相对不足，户籍人均道路仅15平方米，低于全国平均水平；上海交通的主要出行方式为非机动车约占出行总量的40%，公共交通（包括轨道交通）约占出行总量的35%，机动车出行（包括私家车）约占出行总量的15%，其余为步行等其他交通方式。由于上海道路基本是平面交叉路口居多，各种出行方式均需要占用、使用道路，使得各种交通方式在道路上的出行冲突明显。二是道路环境隐患多，由于交通环境复杂，道路交通工程设计、布局不合理、道路安全设施标准低、设置不到位，使得交通冲突没有得到有效改善、交通参与人不适应交通环境，城市拥堵与交通安全问题并存。三是专业运输企业源头管理不足。从已发生的伤亡事故，特别是重、特大交通事故来看，专业运输企业对自己客、货运驾驶员缺乏有效监管，企业不注重交通安全、只片面追求利益，有些甚至雇佣无资质甚至是吸毒人员为专业驾驶员。同时，客货运驾驶人流动性大、规模不足、难以监管，造成专业运输单位发生后果严重的伤亡事故、尤其是重特大事故始终居高不下。四是交通参与人交通违法成本低。目前，除少数几类严重交通安全违法行为外，对机动车驾驶人的交通安全违法行为主要是以罚款和计分的形式进行处罚，对非机动车和行人的交通安全违法行为一般处罚仅5～50元，且处罚难度较大。由于交通参与人违法成本较低，因此，虽然执法部门加强执法并进行了较大量的处罚，但对违法行为人仍难以形成有效的震慑作用。

二、我国道路交通管理的历史与现实难点

（一）我国道路交通管理的历史沿革

从我国交通的历史来看，早在夏代纪年内就出现了一批规模较大的城址，不仅表明了经济的发展和社会的进步，也表明了城市交通从此成为人们关注的话题。至商周又出现了交通规则的雏形，而西汉的《古礼》中则有“道路男子由右，女子由左，车从中央”的记载。古代的交通法规，主要体现在“行”和“法”两方面，“行”主要是行路之礼，主要体现在避让或回避，《周礼?秋官》规定，贫民对有爵者必须躲避；而“法”主要体现在通关时对路人的盘查等方面。对发生事故后的处理，唐代的法律规定：凡因事而以车马行走者，发生交通肇事伤害了人，按照斗殴致人死伤的刑律减一等处理；对惊马所造成的伤害事故，当事人以过失论罪，减二等处理。至20世纪30年代中期，我国各地纷纷成立警察局兼管交通，有的地方还成立了专门交通警察队。

新中国成立后，交通管理工作主要归公安机关负责，还涉及到交通部门和农机部门，也进行相应的职责管理。从交通管理的法制化进程来看，我国在新中国成立后，陆续颁布了《城市交通规则》、《机动车管理办法》等管理法规。改革开放以后，随着我国经济社会的发展以及机动车保有量的迅速上升，原来的法规已经不能适应经济、社会发展的需要，1988年国务院颁布了《道路交通管理条例》，这也是我国第一部较为系统和规范的交通管理的法规，基本确立了公安交通管理部门在交通管理中的主体地位。

进入二十一世纪后，我国的经济持续发展，全国机动车的保有量自上世纪八十年代末的800多万辆猛增到2000年的5000万辆以上，道路交通环境发生了很大的变化，原条例已不适应实际交通管理的需要，因此，《中华人民共和国道路交通安全法》及配套的法律法规于2004年5月1日颁布实施。从我国道路交通管理体制来看，基本还是行政部门按职能进行各自的管理。如：公安机关交通管理部门的交通警察主要负责道路的执法，交通行政管理部门负责专业运输单位、驾驶人的资质、运营线路等的审批、监管，安监部门对危险品运输负有监管责任等。

在“十一五”期间，我国道路交通事业发展迅速。与2005年底相比，2010年底全国公路通车里程、高速公路通车里程、机动车保有量、驾驶人数量分别增长了20%、80.5%、58.8%、58.8%，2010年公路旅客周转量、货运周转量比2005年也分别上升了60.5%和394.7%。由于国家高度重视交通安全工作，在机动车、驾驶人、货物周转量等大幅度提高的情况下，全国道路交通安全形势保持了总体平稳，道路交通事故、尤其是一次死亡10人以上的重、特大交通事故的高发态势得到了一定的遏制，但绝对数依然较高。

（二）我国道路交通管理的现实难点

目前，由于我国正处在道路交通事故的高发期，交通事故总量较大，道路交通供需矛盾和道路交通安全的系统性矛盾突出，道路交通安全工作面临许多亟待解决的难点问题，如道路运输企业的交通安全主体责任的落实、监管部门的源头有效管理问题、车辆、道路、特别是农村道路的隐患突出，高速公路、高等级道路的有效监管问题、对交通参与人的交通安全违法行为的有效约束和干预问题、政府主导的交通安全宣传问题等。

三、国外交通事故的监管体制与防范机制

从发达国家交通事故防范的轨迹看，基本都经历了从交通事故高发到逐步下降稳定的过程。研究表明，人均GDP在4000-6000美元时，属于社会矛盾最突出的阶段，交通事故的高发生率也不例外。目前，全球主要发达国家，通过多年的严格的执法、广泛的交通安全宣传以及通过工程性改造优化道路交通环境、减少冲突等交通事故防范综合措施，道路交通事故的发生已处在较低水平（见表1）。

（一）美国

美国是进入汽车时代最早的国家，早在1928年美国的机动车保有量已达2500万辆，道路交通事故死亡人数也剧增至每年3万多人，政府认识到交通安全的严重问题，从1930年起，成立了全国性的交通安全领导机构，开展全民交通安全运动，并大力开展交通安全措施。由于采取了一系列措施，虽然目前美国的机动车保有量已达2.5亿辆，但美国道路交通死亡事故一直基本稳定在一定水平，并呈现逐年下降趋势，2005年死亡43510人，至2009年死亡33963人，万车死亡率从1.77下降至1.45。

美国的执法较为严格，其驾驶人的交通违法行为成本高昂，不仅要支付罚款等经济成本，严重的可能还要面对有期徒刑等刑事处罚，甚至终生失去驾驶资格。此外，还要对有交通违法的驾驶人实施记点和浮动保险费率。

记点多还会导致交通违法行为人社会信用值下降，直接影响其贷款、保险、就业等。以保险为例，保险公司可以按照法律规定，在3年内按照每点每年30%调高其保险费率。有良好驾驶记录的驾驶人的保费会降到每年300到500美元；驾驶记录不良的人，保费可能会提高到每年3000到5000美元。

美国对酒后驾车的机动车驾驶人，第一次吊销驾驶证1年，罚款1000美元，并到驾校重新培训6周，第二次吊销驾驶证3年，罚款5000美元，第三次将被终身禁驾。

美国将校车、客、货运的商用汽车作为重点车辆管理，其中商用客货运汽车由美国联邦汽车运输安全管理局管理，对不按规定填写行车记录或行车记录与行驶记录仪记录不一致的，驾驶人将被处以高额罚款，并可能被吊销驾驶证。

（二）英国

英国的交通事故可追溯到上个世纪30年代，当时英国每年死亡人数近9000人；至60年代中期，随着机动车快速发展，交通安全形势再度恶化。政府采取了一系列综合治理措施，道路交通事故起数及死亡人数大幅度下降。2009年共发生交通事故17万起，造成2337人死亡，万车死亡率为0.66（我国为3.63），10万人口死亡率3.8（我国为5.10），是世界上交通安全形势较好的国家之一。

英国高度重视交通安全工作，由交通运输部牵头协调，各地政府、警察部门、教育和医疗机构、科研单位、企业厂商、民间组织等通力协作，建立了预防和减少交通事故的体系，并由政府制定交通安全发展规划，明确工作目标和工作措施，指引交通安全工作。2011年5月，英国政府再次发布中长期规划——《道路交通安全战略框架（2011——2030）》，目标到2020年交通事故死亡人数减少37%，至2030年减少41%。此外，英国还是最早提出道路安全审计的国家，能够尽可能地保证新建道路使用后的交通安全。目前，全球有不少国家效仿英国进行道路安全审计。

从机动车防范技术方面，英国不断开发车载设备，提高车辆的安全性能，如：保持车距的自动制动系统、安装在驾驶室的酒精检测仪器，如检测到驾驶人饮酒，汽车将无法启动。此外，欧盟国家大多数成员国都要求在长途客运、危险品运输车、运载儿童的公共汽车、大型货运车辆等重点车辆配备运输记录装置和限速装置，保证运输安全。

（三）日本

日本也是一个很重视交通安全的国家，2005年以来，日本交通安全指标持续下降，万车死亡率仅1.17，是交通事故死亡率最低的国家之一。如2009年全国发生交通事故73.6万起，伤90.9万人，死亡4914人，比2005年分别下降22.7%、23.7%和32.3%，达到历年来最低水平。其中，交通事故死亡人数已连续9年下降，降幅达45.4%，年平均下降5%。

日本的交通参与者守法意识很强，这也有赖于严格而规范的执法。日本法律根据违法行为性质规定了严格的处罚制度，处罚种类分为扣分、扣分并罚款、有期徒刑（通过法院审判决定）等三种情形。其中，对酒后驾驶、无证驾驶、严重超速行驶等制作红色交通违章单，对经常性酒后、无证驾驶以及恶性违法逃跑被逮捕的送交检察院、法院处理，可以由法院判处有期徒刑或者高额罚款。

四、我国道路交通的管理现状与优化路径

道路交通事故主要与人、车、路、环境、管理等要素有关，而交通事故防范最根本的要求是交通参与人遵守交通法规、减少冲突，同时，政府职能部门对企业源头有效监管、企业内部对驾驶人的交通安全有效管理，是对专业运输单位最有效的防范措施。

从国外交通事故防范有效的经验看，主要是通过坚持实行政府主导的“三E”工程，即以工程技术（Engineering）、执法（Enforcement）、教育对策（Education）为主的交通安全工程。针对我国目前交通事故的现状，要实施有效的管理措施，必须在管理的机制上取得突破。

笔者认为，部分地方政府和专业客货运企业不重视交通安全，企业的交通安全主体责任没有很好的落实，我国对道路交通安全的管理存在监管部门繁杂、职能交叉、多头管理的问题，监管部门难以形成合力是源头监管不力、交通事故防范效果不佳的重要原因。因此应当在以下几方面进一步优化交通安全管理的途径：

（一）建立专门防范管理机构

从国外交通事故防范的成功经验来看，仅凭行政执法机关的执法来降级交通事故的发生是难以奏效的，必须通过法律、监管、宣传及良好的交通环境和守法的交通参与人的长期共同努力，才能产生明显的效果，因此交通事故防范是一个系统工程，应当建立国家、地方政府层面的交通安全的专门管理机构。

今年初，国务院安委办下发了道路交通安全“十二五”规划，确定了“十二五”期间交通安全主要任务、重要工作和重大工程，近期国务院又针对我国的道路交通安全问题，下发了《关于加强道路交通安全的工作意见》，进一步明确了政府及职能部门交通安全的职责。为改善政府职能部门多头管理，难以形成合力的问题，应当在国家及地方政府的较高层面成立交通安全的专门管理机构，如：在上海市政府层面成立交通安全委员会，以取代目前主要由交警代为行使职责的联席会议制度，以期更好的整合行政管理资源，形成有效监管合力。

（二）优化道路交通运行环境

由于我国道路交通的通行特点和交通参与人守法意识的问题，如何从道路设施上优化通行条件、减少冲突、增强交通参与人的适应性是一个道路建设及通行管理的重要课题。目前我们道路建设的模式是，由设计和建设部门为主，在设计初期未引进安全评估机制。一方面，我国大多数的城市道路为混合性交通，即：机动车、非机动车、行人共同使用道路资源，缺乏三者在道路空间的有效隔离。但目前由于管理体制等各方面原因，设计、施工单位在进行道路交通设计施工时，往往没有充分考虑道路冲突因素和通行需求，也缺乏对交通设施工程设计和施工的整体交通安全的评估。另一方面，在已建成的道路上，由于在道路设计施工标准、标志、标线设置上缺乏对交通参与人适应性和安全性的考量，因道路原因引起的道路交通事故占比较高，且我们只能在事故隐患发生后进行治理“还债”，不能直接消除隐患，没有形成有效的治理机制。笔者建议，应当效仿国外道路安全审计制度，建立道路安全评价机制和道路隐患治理机制，减少因道路原因造成的伤亡事故。

（三）大力发展城市公共交通

由于我国人口众多、土地资源有限，我国是否符合以机动车为主要出行方式的条件呢？以美国为例，其人口为3亿左右，机动车数量为2.85亿，人车比约为1.05。我国人口为13.6亿，按照美国一半人车比例计算，我国约应有机动车7.14亿。根据公安部2012年上半年公布的数据，我国依法登记机动车拥有量已超过2.33亿辆。带来的一个直接问题就是，如果我国也像美国等发达国家一样的人、车比例，国家的承受能力如何？如何解决能源安全、拥堵、交通安全等一些棘手的问题？毫无疑问，要解决我国目前面临的大城市拥堵问题，解决广大人民群众的刚性出行需求，大力发展公共交通，提高公共交通的运载能力和覆盖面、降低公共交通出行成本，是解决城市出行问题的重要和根本手段。

（四）强化营运车辆源头监管

政府应当对客、货运企业、危险品运输企业采取适时有效的动态管理，如一方面通过落实企业交通安全主体责任、追究企业法定代表人或实际经营者的责任等手段，解决对企业交通安全管理、车辆挂靠以及疏于管理等问题，另一方面可以通过科技手段动态监管、掌握车辆运营情况，如：建立政府层面的重点监管车辆监管信息平台，将重点监管车辆、驾驶人的企业从业信息、流动情况、企业交通安全状况、违法信息等纳入平台，针对客货运驾驶人流动性大、难以监管的现实进行动态监管。信息平台也应当将安装行驶记录仪或涵盖行驶记录仪功能的GPS等装置，进行实时动态监管，并采取对不落实安全责任、发生伤亡事故企业限制经营活动，采取从运输企业资质、线路审批、安全状况评价等级评定、严查违规经营等方面，进一步引导企业规模化、规范化经营，从源头上减少交通事故的发生。

（五）加强超标非机动车管理

目前，上海的在册登记非机动车数量已达1300万辆以上，其中加装动力装置的电动自行车和燃气助力车超过300万辆，其中，超过电动车国家标准的电动自行车为数不菲。上述统计数量还未包括悬挂外省市号牌、假牌和未悬挂号牌的电动自行车，由于超标的电动车自行车车速普遍较快，驾驶人的守法意识不足，近几年涉及电动车的交通事故上升较快（见表2），已成为全国性的难以管理的顽症。笔者认为，国家相关部门应当大力整顿生产超标电动车的生产企业，同时，根据广大人民群众的实际需求，及时制（修）订电动自行车相关标准和管理措施、政策、法规，并采取疏堵结合的措施，控制电动自行车的无序发展和交通事故多发的势头。

（六）提高交通违法惩戒力度

针对我国交通参与人、客货运专业运输单位交通安全违法行为成本较低的问题，笔者建议，应当将交通参与人的违法行为纳入社会诚信体系，对多次违法或出现醉酒等严重违法的行为人或客货运经营单位，形成“黑名单”，在诚信、社会保障、贷款等方面进行限制，并在适当的载体上予以公布，以期产生震慑效果。

（七）加强交通安全立法工作

由于我国各地交通环境和管理重点差异较大，在《中华人民共和国道路交通安全法》实施后，各地根据自身特点陆续制定了地方性法规。但由于交通环境出现较大的变化，如电动车问题，由于源头管理的缺失，造成了大量的不符合国家标准的电动车产品投入市场，给交通安全带来严重的问题。再如，我国机动车飞速增长的同时，未关注未成年人的乘车安全问题，符合标准的儿童座椅使用率很低，造成未成年人的交通意外伤害也屡见媒体。其中很重要的原因是我国在交通安全问题、对交通工具的制造、管理上还缺乏有针对性的法律支持，因此，针对目前的情况，应当加大交通安全方面的立法工作。

（八）加强交通安全科研投入

目前，我国对交通参与人的行为、心理研究，道路环境的适应性研究，对车辆安全性能、车辆驾驶员的驾驶疲劳、对交通环境的适应性、对道路交通事故进行有效干预以及有利于执法规范的相关标准等基础性研究均比较滞后，国家对此类研究的投入也较少。可喜的是，近两年我们看到国家通过科技行动计划等资助、研发途径，逐步加大了对道路交通安全的科研投入力度，不少项目已取得进展。但需要指出的是，由于我们交通管理部门内部缺乏研究机构和相关人才，对部分科研成果的运用缺乏积极性，而部分研究成果在实际执法工作中的运用还缺乏一个有效的机制和需求平台，客观上制约了基础研究的进展。这些问题的解决需要政府搭建一个相关职能部门与研究机构的交流平台，加强对相关课题研究的投入，并积极引导科研成果运用于交通事故防范，进一步提高交通事故科技防范的水平。

参考文献：

[1]杨钧，李江平，王京，等.道路交通科学管理概论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008.

[2]李江平，李晓东.车辆和驾驶人管理概论[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012.

[3]马洪路，刘凤书.古道悠悠-中国交通考古录[M].成都：四川教育出版社，1998.

[4]苏志成.道路交通事故处理概论[M].石家庄：河北科学技术出版社，1996.

责任编辑：张炜