美国国会如何管理国家“钱袋”

周鑫宇

议会掌管国家预算权力，是现代政体的基本标志。既然现代国家是民主的或者人民的，那么国家的钱怎么花，自然交由人民选举的代议制机构来决定。这作为一种政治观念，说起来很容易，全球公认，但是具体如何实现国家“钱袋”的科学、透明、有效管理，就是一项艰难的国务了。美国是世界上最主要的现代民主国家，其国家预算决策以成熟、严格和科学著称，但有时也出演政府“关门”的闹剧和利益输出的丑闻，背后反映的政治现象饶有趣味，亦发人深思。

世界上最难念的“财政经”

美国的财政经怕是世界上最难念的。2012年美国的联邦财政预算计划总额达3.7万亿美元，是中国中央财政预算的近五倍，也是世界上花钱最多的政府。如何决定这笔巨账的拨付和使用，权力主要掌握在美国国会参众两院手中。美国宪法第一条明确赋予了美国国会掌握国家的征税权、举债权和拨款权，再加上在财务方面的监督权，使得美国国会掌握着包括收入和支出在内的全面的“钱袋子权力”（Power of Purse），成为美国国家财政的“管家主妇”。在这之中，政府财政预算的审议、决定和监管，又是美国国会最主要的财务权力和工作内容之一。

当然，“分权制衡”的政治设计不会让国会在预算程序中一手遮天。花钱的权力还掌握在总统手中。因此，每年美国联邦财政预算的出台过程实际上是一个行政机构和立法机构的互动过程。这一过程也随着总统和国会的博弈而分为三个阶段：

第一步自然是总统先提出他想花多少钱。每年1月初，美国联邦政府会提出下一财年的预算计划。各政府部门想要花多少钱、合理性何在、预计效果如何，都要在方案中详细报告。白宫编制这样的文件是十足的技术活，要从所有的政府部门中收集、整理和精算数据，耗时费力，还要“讲政治”，能够平衡部门间的利益冲突。

当总统的预算方案提交到国会后，国会就开启预算立法程序——注意，不是批准程序。因为宪法规定预算案的提案权掌握在众议院。因此，从理论上来说，总统辛辛苦苦搞出来的预算计划只是一个“建议”，国会可以参考，也可以完全不理会。无论怎样，国会需要自己提出一个真正的预算案，然后表决通过。

这时候技术门槛的问题就又出来了。总统方案中的那一大堆专业数据，不是每个议员都看得懂的。国会各委员会的委员们即便对相关领域相对精通，也干不了一个会计师的活。因此，国会议员们也有一帮技术人员帮忙。这就是至关重要的“国会预算局”。在“国会预算局”的专业人员帮助下，从2月份开始，美国国会参、众两院各委员会开始围绕自己职责范围举行听证会，传唤政府官员解释情况，收集有关资料。国会预算局也会为国会议员提交自己的专业建议报告。根据这些信息，各委员会做出预算评估，并在两院的预算委员会形成一份初步的预算共同议案。大概到4月份的时候，参众两院会分别就自己的预算共同议案进行表决，在预算授权总额、赤字、债務水平等关键数据上形成基本框架。

有了共同议案作为基本方向，众议院各委员会和拨款委员会各小组开始拟定正式预算授权法案和拨款法案，并先后提交众、参两院全体表决。如果两院意见不一致，还要组成联合委员会进行协商和再次表决。通常来说，一份年度预算案的最终通过要在国会经历10次左右的投票，最少历时数月之久。

预算背后的“分权制衡”

从前两个阶段可以看出，美国国会把握着预算制订的主要程序性权力。国会通过复杂的制度设计，尽力实现预算审议的科学性、专业性和民主化。

然而总统仍然被赋予了制衡的手段。国会预算案表决通过以后，预算程序就进入第三阶段：总统签署批准。理论上来说，总统是可以否决国会的预算法案的。但如果国会两院能够再次以2/3多数通过议案，则可推翻总统的否决，形成最终法案。

这样的戏剧性事件看起来似乎很刺激，但一般美国总统和国会很少为了预算的事情走到使用否决和再否决的地步。在意见分歧的情况下，总统和国会两党领袖通常宁愿长时间“协商”，最后出炉一份彼此都能接受的议案。不过这一“协商”的过程有时未免太长，以至于到了10月份新财年开始的时候还没有解决，美国政府就会面临无钱可用、“关门大吉”的尴尬了。美国2011年度财政预算甚至直到2011年12月才签署，这时候整个财年都已经结束，该花的钱也都大多被一个个临时拨款方案花走了，预算几乎变成了决算。

显然，在美国预算制订制度设计的背后最大的特征就是“分权制衡”，尤其是总统与国会之间的相互制衡。这一点即使是与英国这样的议会制民主国家相比也大为不同。世界上大多数国家都实行权力分置的制度，以便分工和监督；而美国分权的目标却是在机构之间设置程序上的麻烦，从而从根本上遏制政府的权力。“国家钱袋”的管理就是实现这种遏制的重要手段，并被美国国父郑重地写在了宪法的开头。

好的预算：制度还是观念？

美国国会的预算审议制度经过了上百年的演变和成熟过程。今天，我们喜欢讨论这种制度的优劣，看它如何带来了预算的透明、科学、易监督，或者如何造成了效率的低下。然而，如果更深一步地观察，在法律条文、操作程序、机构设置和制度框架的背后，真正决定美国预算政治的还是当时的国家处境、政治格局，甚至是最容易被忽视的政治观念和信仰。

比如，美国的预算制度是主张“权力制衡”的，其最终目的是制约政府的权力。可是在两百年的时间里面，美国政府的权力实际上呈现不断扩大的趋势，花的钱也越来越多，税收越来越高、债务越来越大，甚至形成了今天让全世界受累的高额赤字。这背后的根本动因，是美国成为世界霸主的需要。这是美国政治最根本的潮流和大局。在这个过程中，美国国会与政府一起，提供了至关重要的财务支持。

又比如前文提到的“协商一致”实际大于“制约对抗”的现象。妥协精神是美国民主的长久根基。大多数时候，较高程度的政治共识保证了美国民主的稳定性和较好效率。然而，2011年美国政治出现“极化”趋势，两党内斗加剧、预算难产，政府数次面临关门。这种变化的背后不是制度决定的，而是整个国内政治环境的恶化，美国政界对此深感忧虑和耻辱。

最后，我们还是要注意，即便是美国如此追求“制衡”的制度，也未必能根除腐败。在出台预算的过程中，许多国会议员往往都会在其中加上一些“专项拨款”，比如在自己所在的选区修条路、为支持自己的利益集团拨些项目款之类的。这种专项拨款滥用无度，闹出了很多丑闻，包括很多臭名昭著的“面子工程”，可是却得到了相应选民的选票。在花钱问题上，让国会制约总统，让选民制约国会，可谁来制约选民呢？